I GSK 278/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia WSA del. Cezary Kosterna Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 854/17 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 lutego 2017 r. nr 25/2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 854/17 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2022 r., poz. 329 powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę J. D. na decyzję Prezesa ARiMR z dnia 20 lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 15 maja 2009 r. J. D. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ostrołęce wniosek w sprawie przyznania pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 r. Decyzją z 15 lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu kasacyjnie wnioskowaną pomoc w kwocie 9 274,32 zł. Beneficjent nie złożył odwołania od decyzji. W dniu 29 listopada 2010 r. organ wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją w sprawie przyznania płatności. Powodem wznowienia postępowania było uzyskanie informacji, że działki rolne, które skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności, zostały wykazane również przez jego syna K. D. we wniosku o dofinansowanie projektu w ramach ułatwiania startu młodym rolnikom. Decyzją z dnia 28 stycznia 2011 r. Kierownik Biura uchylił decyzję z dnia 15 lutego 2010 r. oraz rozstrzygnął sprawę co do istoty, poprzez przyznanie skarżącemu płatności na 2009 r. w pomniejszonej wysokości. Beneficjent nie złożył odwołania od decyzji organu wydanej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. W dniu 11 października 2016 r. do Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie wpłynął wniosek skarżącego kasacyjnie o stwierdzenie nieważności decyzji z 28 stycznia 2011 r. Decyzją z dnia 21 listopada 2016 r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 stycznia 2011 r. wydanej w sprawie przyznania pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 r. Następnie Prezes ARiMR decyzją z 20 lutego 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę uznał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 28 stycznia 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że zasady przyznawania płatności ONW na 2009 r. normują przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm. – powoływanego dalej jako rozporządzenie ONW), a także ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427 ze zm. – powoływana dalej jako ustawa EFRROW). Na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW, wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Sąd I instancji stwierdził, że czynności procesowe podjęte przez organy administracji w toku postępowania wznowieniowego były wystarczające do stwierdzenia, że skarżący nie był faktycznym posiadaczem działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a więc nie wypełnił kryteriów kwalifikowalności do wsparcia. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: 1) art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 1982 r., nr 19, poz. 147 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o księgach wieczystych i hipotece) przez jego niezastosowanie przy ocenie zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., przywoływany dalej jako k.p.a.), pomimo tego, że księgi wieczyste są jawne i wspomniana ustawa wskazuje, że księgi wieczyste prowadzone są w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, a ponadto nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej, ani wniosków o których uczyniono w niej wzmiankę; 2) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania i wydania w tzw. trybie wznowieniowym zaskarżonej decyzji podczas gdy brak jest podstaw do uznania, że w sprawie pojawiły się nowe okoliczności faktyczne, bądź dowody skoro okoliczności podnoszone przez organ w decyzji istniały już w dniu jej wydania i były znane organowi, który wydał zaskarżoną decyzję; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie wystąpiło rażące naruszenie prawa, pomimo że wnikliwa analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem brak było ważnych podstaw do wznowienia postępowania w szczególności nie istniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.; 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z błędnym uznaniem, że nie wystąpiło rażące naruszenie prawa, albowiem organ zmniejszając wysokość świadczenia skarżącemu nie wydał jednocześnie decyzji o przyznaniu świadczenia synowi skarżącego; Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo, że nie zostały wyjaśnione wątpliwości związane ze stanem faktycznym sprawy, w szczególności to w jakim charakterze działał skarżący składając wniosek, jak również nie ustalono zasad użytkowania nieruchomości przez rodzinę skarżącego i pominięto okoliczności, że nie zaistniały de facto przesłanki uzasadniające wznowienia postępowania i w konsekwencji wydanie decyzji w trybie wznowieniowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że sposób ich sformułowania na gruncie rozpatrywanej sprawy powoduje, że mogą one podlegać łącznej ocenie zarówno w zakresie naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego. Istota sporu sprowadza się bowiem w gruncie rzeczy do oceny prawidłowości stanowiska organów orzekających w sprawie, zaakceptowanego następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ramach zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym w sprawie nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 7 lutego 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. po wznowieniu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym skarżący kasacyjnie zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 r. działki ewidencyjne, które zostały również zgłoszone przez jego syna Pana K. D., w celu uzyskania pomocy finansowej w ramach ułatwiania startu młodym rolnikom. Poza tym skarżący kasacyjnie złożył w dniu 13 sierpnia 2010 r., oświadczenie w którym wskazał, że większość obowiązków w gospodarstwie wykonuje syn K. D. zarówno na wspomnianych działkach jak i na pozostałych wchodzących w skład gospodarstwa, jak również, że działki wymienione w wezwaniu z ARiMR w latach 2007-2009 podawał w swoim wniosku o dopłaty, ponieważ chciał uniknąć zbędnej biurokracji, pomimo tego, że działki te w 2005 przekazał synowi. Z kolei, K. D. w oświadczeniu z dnia 16 listopada 2010 r. wskazał, że jeżeli chodzi o działki o numerach [...], [...], [...], [...] i [...]położone we wsi D. to jest ich faktycznym użytkownikiem. Te w zasadzie niekwestionowane w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy świadczą o tym, że istniały nowe okoliczności sprawy uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pozwalały one bowiem przyjąć, że skarżący kasacyjnie w nieuprawniony sposób zadeklarował we wniosku złożonym na 2009 r. działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...]. Z uwagi zaś na fakt, że organ dopiero po wydaniu decyzji dowiedział się o okoliczności, że działki zgłoszone do płatności użytkuje w istocie inny podmiot, wznowił postępowanie, a następnie zastosował odpowiednie w spawie przepisy prawa materialnego, ustalając należną wysokość płatności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za chybiony w rozpatrywanej sprawie należy uznać także zarzut naruszenia art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich nie jest badany stan własności działki zgłoszonej do płatności. Płatność jest udzielana rolnikowi do działek rolnych, które znajdują się w jego posiadaniu, zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Istotą płatności jest zatem udzielnie pomocy temu rolnikowi, który faktycznie posiada i użytkuje grunty rolne. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów, co faktycznie może podlegać ustaleniu na podstawie wglądu do księgi wieczystej nieruchomości. Odnosząc się do ewentualnego zaistnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jakkolwiek sam charakter przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które miały być naruszone, mógłby stanowić element rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, to w sprawie ani nie zaistniało takie naruszenie, jak i nie wystąpiły pozostałe przesłanki nieważności decyzji wynikające z tego unormowania. Przede wszystkim, jak już zaznaczono, w sprawie nie miały miejsca naruszenia przepisów postępowania wskazywane przez skarżącego kasacyjnie. Sąd I instancji słusznie uznał, że czynności procesowe podjęte przez organy administracji w toku postępowania wznowieniowego były wystarczające do stwierdzenia, że skarżący kasacyjnie nie był faktycznym posiadaczem działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a więc nie wypełnił kryteriów kwalifikowalności do wsparcia. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej, zarówno ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, jak i z oświadczeń skarżącego kasacyjnie (beneficjenta wsparcia) oraz jego syna wynikało jednoznacznie, że w latach 2007-2009, a więc w okresie, którego dotyczyła wydana w ramach postępowania wznowieniowego decyzja (płatność na 2009 r.) faktycznym posiadaczem działek był syn skarżącego kasacyjnie, a nie on sam. Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a także art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pozbawione usprawiedliwionej podstawy okazały się również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, z uwagi na trudną sytuacją materialną skarżącego kasacyjnie, która wynika z informacji udzielonych przez niego w trakcie rozpatrywania wniosku o przyznanie prawa pomocy.