I GSK 3050/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 364/18 w sprawie ze skargi Spółki A na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 4 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 364/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.) – dalej "p.p.s.a", oddalił skargę Spółki A (Spółka) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z [...] marca 2018 r. nr [...]; [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia są zarzuty wniesione przez skarżącą dotyczące tytułów wykonawczych z 15 marca 2016 r. Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty, które dotyczyły kwestii prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec Spółki i naruszenia art. 32 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2017.1201 j.t. ze zm.) – dalej "u.p.e.a.", skoro w aktach sprawy znajduje się kopia potwierdzenia doręczenia 22 marca 2016 r. dłużnikowi zajętej wierzytelności (I.) zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego, a więc drugiego alternatywnego zdarzenia, z którym ustawa wiąże wszczęcie egzekucji administracyjnej (art. 26 § 5 u.p.e.a.). Zdaniem Sądu, niezasadne są także zarzuty w zakresie nieistnienia obowiązku lub braku wymagalności tego obowiązku. Podstawą wystawienia przez wierzyciela tytułów wykonawczych z 15 marca 2016 r. i zarazem podstawą egzekwowanego obowiązku było nieopłacenie należności przez Spółkę w ustawowym terminie opłacania składek (tj. do 15 dnia następnego miesiąca) na ubezpieczenie społeczne za wskazane okresy, a więc za złożone przez Spółkę deklaracje rozliczeniowe za te okresy. Zobowiązania z tytułu składek nie zostały więc określone Spółce w decyzjach Zakładu. Nie ulega wątpliwości także, że ww. należności ZUS, których podstawą były deklaracje rozliczeniowe na poszczególne miesiące 2011 r., 2012 r., 2013 r., 2014 r., 2015 r., 2016 r. były wymagalne w chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego (tj. na dzień 22 marca 2016 r.), skoro w tym momencie upłynęły już terminy płatności składek za dany miesiąc. Ostatnia dochodzona w postępowaniu składka za 01/2016 stała się wymagalna 16 lutego 2016 r. W konsekwencji, jeżeli na dzień wszczęcia egzekucji, ale i wydania zaskarżonych rozstrzygnięć, obowiązek był wymagalny, nie wygasł - istnieje nadal nie można mówić, jak chce skarżąca, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i należało je umorzyć. Sąd wskazał, że ocenia legalność zaskarżonych aktów administracyjnych na dzień ich wydania. Przedmiotem kontroli Sądu pozostawała zatem wyłącznie prawidłowość prowadzonej egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych z 15 marca 2016 r., dotyczących poszczególnych miesięcy okresu od 2012 r. do 2016 r., oceniana w postanowieniu organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów z 23 lutego 2018 r. oraz w postanowieniu organu nadzoru z [...] marca 2018 r. Pomimo zatem, że w chwili orzekania przez Sąd postępowanie, na które powołuje się skarżąca, zakończyło się wyrokiem Sądu Apelacyjnego z 13 marca 2018 r., sygn. akt [...], to – po pierwsze, dotyczy ono decyzji, która nie była podstawą wystawienia tytułów wykonawczych z 15 marca 2016 r., egzekwowanych w kontrolowanym obecnie postępowaniu egzekucyjnym, a zatem pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie jak i sądową kontrolę zaskarżonego postanowienia. Po drugie, o ile ewentualne uchylenie decyzji w postępowaniu kasacyjnym w sądzie powszechnym (ww. wyrokiem oddalono apelację) w przedmiocie ustalenia wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne pracownika skarżącej, egzekwowanych w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym, to okoliczność ta będzie stanowić w przyszłości przesłankę do skorygowania rozliczenia i ewentualnego kwestionowania treści obowiązku w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego zarzut określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z ww. orzeczenia nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Podzielił przy tym stanowisko, że na etapie sporządzenia tytułu wykonawczego wskazanie konkretnego środka egzekucyjnego, który będzie miał zastosowane w sprawie nie jest wymagane. W ocenie Sądu, kwestionowane przez skarżącą tytuły wykonawcze wystawione zostały w sposób prawidłowy, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym i nie zawierały braków formalnych, które uniemożliwiałyby przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego. 2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniosła zarzuty: 1. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 w. zb. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania przed organem I i II instancji administracyjnej, tj.: - art. 32 u.p.e.a., co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez prowadzenie egzekucji bez jej prawidłowego wszczęcia poprzez doręczenie tytułów wykonawczych, - naruszenia przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez prowadzenie egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych niespełniających wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a., - wydanie orzeczenia w sytuacji trwającego postępowania, zainicjowanego wydaniem decyzji przez ZUS, przy czym na dzień wydania postanowienia przez Dyrektora, decyzja ZUS stała się ostateczna, wobec prawomocnego oddalenia odwołania przez Sąd Apelacyjny w Szczecinie wyrokiem z 13 marca 2018 r. w sprawie [...]; 2. art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą zarzutu dotyczącego wydania przez ZUS decyzji w przedmiocie podstawy wymiary składek. 3. W ocenie Dyrektora, przedstawionej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są bezzasadne, w związku z czym skarga kasacyjna powinna ulec oddaleniu. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez WSA wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). 4.2. Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na braku dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą zarzutu dotyczącego wydania przez ZUS decyzji w przedmiocie podstawy wymiary składek. Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu tego nie podziela. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd I Instancji dokonał oceny prawnej zarzutu dotyczącego wydania przez ZUS decyzji w przedmiocie podstawy wymiary składek. Wskazał m.in., że dotyczy decyzji, która nie była podstawą wystawienia tytułów wykonawczych, egzekwowanych w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. W konsekwencji pozostaje bez wpływu na ocenę kontrolowanego postępowania. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. 4.3. Nieusprawiedliwione są ponadto pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Podnosząc zarzut naruszenia art. 32 u.p.e.a. zgodnie, z którym organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, strona skarżąca w istocie kwestionuje skuteczność wszczęcia egzekucji. Twierdzi bowiem, że wszczęcie egzekucji w administracji następuje w chwili doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Jej zdaniem wobec braku doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, w ogóle nie można mówić o prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności należy wskazać na brak podstaw do utożsamiania czynności wszczęcia postępowania egzekucyjnego i wszczęcia egzekucji administracyjnej. Powszechnie uznaje się – odpowiednio stosując art. 61 § 3 k.p.a. – że datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym. Z kolei art. 26 § 5 u.p.e.a. stanowi, że do wszczęcia egzekucji dochodzi bądź w chwili doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, bądź w chwili doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu, w zależności od tego, które z tych zdarzeń nastąpiło wcześniej. Stanowisko skarżącej pozostaje w sprzeczności z treścią art. 26 § 5 u.p.e.a. Zacytowany przepis przewiduje dwa możliwe momenty wszczęcia egzekucji administracyjnej. Decyduje tu reguła wyprzedzenia, która z czynności, określonych w pkt 1 oraz w akt 2, została dokonana wcześniej. Oznacza to, że przepis ten stwarza alternatywę rozłączną i wystarczy spełnienie jednego z tych warunków, aby doszło do wszczęcia egzekucji. W konsekwencji do wszczęcia egzekucji dochodzi również w przypadku doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Ustawa nie zastrzega, że w takiej sytuacji dochodzi do warunkowego wszczęcia egzekucji – uzależnionego od późniejszego doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r. I GSK 1434/18; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W aktach sprawy znajdują się niebudzące zastrzeżeń dokumenty, potwierdzające doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności [...] marca 2016 r., natomiast odpisy tytułów wykonawczych z 15 marca 2016 r. wraz z zawiadomieniami o zajęciu wierzytelności zostały prawidłowo doręczone stronie skarżącej [...] kwietnia 2016 r. W konsekwencji za prawidłową należy uznać konstatację Sądu I instancji, że nie ma uzasadnionych podstaw, aby kwestionować skuteczność wszczęcia w niniejszej sprawie egzekucji. 4.4. Wbrew zarzutom skargi Sąd I instancji prawidłowo ocenił nieuwzględnienie przez organ egzekucyjny zarzutu z art. 33 § 1 pkt 10, tj. niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zakwestionowane tytuły wykonawcze z 15 marca 2016 r. posiadają wszystkie elementy składowe określone w art. 27 u.p.e.a., w tym element określony w pkt 10 tego przepisu, tj. klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej oraz w pkt 12 – datę doręczenia upomnienia (24 luty 2016). Tytuły zawierają również podstawę prawną nałożonych na skarżącą należności pieniężnych (art. 27 § pkt 3 u.p.e.a.). W zawartych w tytułach wykonawczych pouczeniach ponadto wymienione zostały środki egzekucyjne stosowane w egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a.). Wskazana regulacja nie zobowiązuje natomiast do wskazania w tytule wykonawczym konkretnego środka egzekucyjnego, który zostanie w sprawie zastosowany. Na etapie wystawiania tytułu egzekucyjnego nie ma pewności, co do tego jakimi środkami posłuży się organ, a przede wszystkim nie ma pewności, co do tego, że przymusowa egzekucja będzie konieczna. Czołową bowiem zasadą polskiego postępowania administracyjnego jest zasada przekonywania stron do podjętego rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.) zgodnie, z którą organy powinny doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W konsekwencji wymienienie w pouczeniu do tytułu wykonawczego środków, które stosuje organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania należności pieniężnych objętych tytułem, nie może być uznane za obrazę przepisu art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a. 4.5. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wydania orzeczenia w sytuacji trwającego postępowania, zainicjowanego wydaniem decyzji przez ZUS, podczas gdy na dzień wydania postanowienia przez Dyrektora, decyzja ZUS stała się ostateczna, wobec prawomocnego oddalenia odwołania przez Sąd Apelacyjny w Szczecinie wyrokiem z 13 marca 2018 r. w sprawie [...]. W tym zakresie strona nie wyartykułowała przepisu, której jej zdaniem został przez Sąd naruszony. Sformułowanie tego zarzutu jest nieprawidłowe. Przepisy art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 w. zb. z art. 151 p.p.s.a. są przepisami ustrojowymi, mają charakter ogólny (wynikowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Skoro Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można temu sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie to prawidłowo wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że wskazanym zarzutem skarżąca kwestionuje zaakceptowanie przez Sąd I instancji oceny dokonanej przez organ w zakresie zarzutu braku wymagalności obowiązku i braku istnienia obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana przez Sąd I instancji w ww. zakresie kontrola działalności organu egzekucyjnego jest prawidłowa. Organ szczegółowo bowiem wyjaśnił, co było podstawą wystawienia tytułów wykonawczych z 15 marca 2016 r. i jednocześnie podstawą egzekwowanego obowiązku. Wykazał także, że na dzień wszczęcia egzekucji obowiązek ten był wymagalny. Eksponowana przez stronę skarżącą nieostateczna decyzja ZUS z [...] grudnia 2015 r. nie stanowiła natomiast podstawy wystawienia tytułów wykonawczych z 15 marca 2016 r. Podstawę tę bowiem stanowiły złożone przez skarżącą deklaracje rozliczeniowe. Na etapie wystawiania tytułów wykonawczych ww. decyzja nie była przy tym ostateczna. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że na etapie postępowania egzekucyjnego, który został poddany kontroli tego Sądu badanie kwestii zmniejszenia pracownikowi podstawy wymiaru składek, tj. kwestii, której dotyczyła ww. decyzja jest nieuzasadnione. W konsekwencji należało podzielić też stanowisko o niezasadności zarzutu określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającą z orzeczenia (art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). 4.6. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania znajduje uzasadnienie w art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804).