I GSK 3146/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa X od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 412/18 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa X na czynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie protokołu kontroli dotyczącej procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie wsparcia finansowego udzielanego w ramach wybranych programów operacyjnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 412/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę Zarządu Województwa X na czynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z [...] marca 2017 r. w przedmiocie wyniku kontroli. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że po przeprowadzeniu i zakończeniu przez funkcjonariuszy Wydziału Zamiejscowego w B. Delegatury CBA w G. w ramach czynności kontrolnych, dotyczących określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie wsparcia finansowego udzielanego przez urzędy marszałkowskie w ramach wybranych programów operacyjnych na lata 2007-2013, w szczególności tych, w których udzielającym wsparcia i beneficjentem jest urząd marszałkowski - wydano i doręczono stronie [...] marca 2017 r. protokołu kontroli. Skarżący zgłosił zastrzeżenia do protokołu kontroli, a Szef CBA wobec nieuwzględnienia ich w całości, na piśmie z [...] czerwca 2017 r. przekazał swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia. Po otrzymaniu pisemnego stanowiska Szefa CBA, Skarżący odmówił podpisania protokołu kontroli i w piśmie z 10 lipca 2017 r. wyjaśnił powody tej odmowy. 23 sierpnia 2017 r. Wydział Zamiejscowy w B. Delegatury CBA w G. zawiadomił Prokuratora Okręgowego w B. o podejrzeniu popełnienia przestępstw ujawnionych w toku prowadzonych czynności kontrolnych. Wskutek powyższego wydano postanowienie o wszczęciu śledztwa, którego prowadzenie powierzono w całości funkcjonariuszom CBA. Zarząd Województwa X wniósł skargę na protokół kontroli CBA z [...] marca 2017 r. uznając, że stanowi on inne, niż decyzje administracyjne i postanowienia, czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a i wniósł o jego uchylenie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę wskazał, że przedmiotem skargi wniesionej przez Zarząd Województwa X jest czynność - wystąpienie pokontrolne Centralnego Biura Antykorupcyjnego z [...] marca 2017 r. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. orzeczenia organów, czy też działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, jak również przewlekłość. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 (por. T. Woś i inni, Komentarz do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 rok, str. 43-45). W ocenie Sądu decydujące dla możliwości poddania wyniku kontroli kognicji sądu administracyjnego jest ustalenie, czy stanowi on dla kontrolowanego źródło obowiązku lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Uprawnienia kontrolne realizowane przez Centralne Biuro Antykorupcyjne zostały unormowane w rozdziale 4 - zatytułowanym "Czynności kontrolne funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego" - ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1310 ze zm., dalej: ustawa o CBA). W ocenie Sądu, zarówno w przepisach ustawy o CBA, jak i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak jest odrębnej normy kompetencyjnej (czy ustawy szczególnej), w oparciu o którą sądy administracyjne byłyby uprawnione do rozpatrywania skarg na czynności związane z uprawnieniami kontrolnymi Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że stanowisko Skarżącego, iż wystąpienie pokontrolne CBA podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie jest prawidłowe. Wystąpienie pokontrolne CBA nie mieści się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w powołanym przepisie, gdyż nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego. Akt ten jest bowiem następstwem uprawnień kontrolnych realizowanych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Dopiero na skutek przeprowadzonej kontroli mogą zostać zainicjowane postępowania dyscyplinarne i karne. Wskazane postępowanie kontrolne nie kończy się wydaniem przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie, a sporządzeniem i doręczeniem kontrolowanemu protokołu kontroli celem zapoznania się z nim i podpisania (§ 20 ust. 1 rozporządzenia w sprawie kontroli CBA). Protokół kontroli nie jest ani decyzją, ani postanowieniem organu, lecz dokumentem urzędowym, stanowiącym wypowiedź o charakterze sprawozdawczym i opisowym, mającym na celu pisemne udokumentowanie przebiegu kontroli. Tym samym, w ramach postępowania kontrolnego CBA, nie dochodzi do wydania aktów, czy też podejmowania innych środków wpływających na uprawnienia lub obowiązki kontrolowanego. Na taki charakter protokołu kontroli wskazuje ponadto tryb rozpoznawania zastrzeżeń zgłoszonych przez kontrolowanego w zakresie ustaleń przedstawionych w tym dokumencie, które następuje nie w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu przez Szefa CBA (art. 45 ust. 5 i 6 ustawy o CBA). Zatem, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że protokół kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy CBA nie ma charakteru orzeczenia administracyjnego, a stanowi jedynie wskazanie na nieprawidłowości i sposób ich usunięcia. Może być on podstawą późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które dopiero zakończą się właściwymi rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej. Samo CBA nie dysponuje jednak środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w protokole kontroli i ewentualnym wystąpieniu pokontrolnym oraz nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Treść wystąpienia pokontrolnego nie niesie za sobą określonych obowiązków nakładanych na stronę kontrolowaną. Czynności kontrolne funkcjonariuszy CBA każdorazowo kończą się wydaniem aktu, który nie mieści się w treści przepisu art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd kontroli działania organów administracji z punktu widzenia jej zgodności z prawem i odrzucenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym poprzez stwierdzenie, iż czynności kontrolne prowadzone przez funkcjonariuszy CBA Delegatury w G. Wydział Zamiejscowy w B. nie podlegają kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; b. art. 31 ust. 2 ustawy o CBA poprzez uznanie, że czynności kontrolne podejmowane przez funkcjonariuszy CBA, polegające na badaniu określonych przepisami prawa procedur podejmowania decyzji nie stanowią innych czynności z zakresu administracji publicznej, podczas gdy Prezes CBA w rzeczywistości prowadzi nadzwyczajną kontrolę wydawanych przez marszałka województwa decyzji administracyjnych; c. art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2017 r., poz. 1257, ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 154 § 1 i 156 §1 k.p.a. poprzez przejmowanie kompetencji organu wyższego stopnia, działanie w charakterze organu odwoławczego lub w trybie nadzwyczajnej kontroli decyzji, tworząc niezależnie od przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, swoistą super instancję, służącą kwestionowaniu i korygowaniu ustaleń i decyzji administracyjnych, wbrew strukturze organów i wbrew przepisom powszechnie obowiązującym i pomimo braku stosowanego uprawnienia, a w konsekwencji doprowadzenie do rzeczywistego uchylenia decyzji administracyjnej, d. art. 6 k.p.a. poprzez rozbudowywanie uprawnień kontrolnych CBA wbrew zasadzie legalizmu i kopiowanie roli organ wyższego stopnia, kreując wbrew przepisom nowe nieznane kodeksowi postępowania administracyjnego postępowanie nadzwyczajne służące kontroli działania administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef CBA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, czyli ma w tym zakresie swobodę wyboru, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpatrywanej sprawie ustalenia wymaga, czy – w świetle cytowanego powyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. – protokół kontroli Szefa CBA z [...] marca 2017 r., podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że powyższe pismo zostało wydane w ramach procedury kontrolnej, uregulowanej w ustawie o CBA. Zgodnie z art. 31 ust. 1 – 3 ustawy o CBA czynności kontrolne polegają na sprawdzaniu przestrzegania, przez osoby pełniące funkcje publiczne, przepisów: 1) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne; 2) innych ustaw wprowadzających ograniczenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (ust. 1). Polegają też na badaniu i kontroli określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie: prywatyzacji i komercjalizacji, wsparcia finansowego, udzielania zamówień publicznych, rozporządzania mieniem państwowym lub komunalnym oraz przyznawania koncesji, zezwoleń, zwolnień podmiotowych i przedmiotowych, ulg, preferencji, kontyngentów, plafonów, poręczeń i gwarancji kredytowych (ust. 2). Kontroli - w zakresie o którym mowa w ust. 1 i 2 - podlegają osoby pełniące funkcje publiczne, jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, jednostki niezaliczane do sektora finansów publicznych otrzymujące środki publiczne, a także przedsiębiorcy (ust. 3). Wskazać należy, że kontrola taka nie ingeruje władczo w czynności kontrolowanego podmiotu i winna być rozumiana jako ciąg czynności uregulowanych przez prawo zmierzających do zbadania stanu już istniejącego ze stanem idealnym, zakładanym na podstawie uzasadnionych założeń oraz ustalenie wielkości i przyczyn nieprawidłowości, a następnie ich przekazania uprawnionym podmiotom. Protokół kontroli Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie wywołuje bezpośrednich skutków w sferze uprawnień lub obowiązków jego adresata. Ma charakter nie aktu woli (aktu władczego), lecz aktu wiedzy, który może skłaniać pośrednio do podjęcia przez jego adresata określonych działań. Podkreślić należy, że stanowisko Sądu I instancji jest nawiązaniem do wcześniejszego orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczącego nie tylko protokołów kontroli CBA ale i protokołów kontroli NIK, protokołów kontroli w postępowaniu kontrolnym przeprowadzanym przez organy celne jak i dokumentów powstałych w toku postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Ponadto wskazać należy, że zarzuty sformułowane w punktach b-d petitum skargi kasacyjnej wymykają się spod kontroli instancyjnej. Sąd I instancji (podobnie jak i Szef CBA przy wydawaniu spornego protokołu kontroli) nie odnosił się do przepisów k.p.a., bowiem, przepisy ustawy o CBA dotyczące postępowania kontrolnego nie zawierają odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów tych nie stosuje się w tym postępowaniu i nie mogą być one podstawą skargi do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku strony o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.