V SA/Wa 412/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia WSA Tomasz Zawiślak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządu Województwa [...] w T. na czynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyniku kontroli postanawia odrzucić skargę W dniu 18 września 2017 r. do Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: "CBA") wpłynęła skarga Zarządu Województwa [...] w T. (dalej: "Skarżący") na protokół kontroli nr [...] z [...] marca 2017 r., sporządzony w ramach czynności kontrolnych przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Wydziału Zamiejscowego w B. Delegatury CBA w G., dotyczących określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie wsparcia finansowego udzielanego przez urzędy marszałkowskie w ramach wybranych programów operacyjnych na lata 2007-2013, w szczególności tych, w których udzielającym wsparcia i beneficjentem jest urząd marszałkowski. Czynności kontrolne zakończyły się sporządzeniem i doręczeniem Skarżącemu [...] marca 2017 r. protokołu kontroli. 23 marca 2017 r. Skarżący zgłosił zastrzeżenia do protokołu kontroli. Szef CBA dokonał analizy przedmiotowych zastrzeżeń i wobec nieuwzględnienia ich w całości, na piśmie z [...] czerwca 2017 r. znak [...] przekazał swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia. Po otrzymaniu pisemnego stanowiska Szefa CBA, Skarżący odmówił podpisania protokołu kontroli i w piśmie z 10 lipca 2017 r. złożył wyjaśnienie tej odmowy. [...] sierpnia 2017 r. Wydział Zamiejscowy w B. Delegatury CBA w G. zawiadomił Prokuratora Okręgowego w B. o podejrzeniu popełnienia przestępstw ujawnionych w toku prowadzonych czynności kontrolnych. Wskutek powyższego wydano postanowienie o wszczęciu śledztwa, którego prowadzenie powierzono w całości funkcjonariuszom CBA. Pismem z 12 września 2017 r. Zarząd Województwa [...] w T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na protokół kontroli CBA nr [...] z [...] marca 2017 r. uznając, że stanowi on inne, niż decyzje administracyjne i postanowienia, czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a") i wniósł o jego uchylenie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Postanowieniem z 9 listopada 2017 r. sygn.akt II SA/Bd 1224/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Według treści art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez Zarząd Województwa [...] w T. jest czynność - wystąpienie pokontrolne Centralnego Biura Antykorupcyjnego z [...] marca 2017 r. nr [...]. W świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa przyjąć należy, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. orzeczenia organów, czy też działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, jak również przewlekłość. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 (por. T. Woś i inni, Komentarz do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 rok, str. 43-45). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd (por. postanowienie NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn.akt I OSK 1436/18), że akt stanowiący wystąpienie pokontrolne może mieścić się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i z tego względu będzie mógł podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Musi jednak wywoływać skutki prawne, a zatem oddziaływać bezpośrednio na sferę uprawnień lub obowiązków jego adresata. W orzecznictwie poświęconym problematyce kognicji sądu administracyjnego w odniesieniu do wyniku kontroli sądy, opierając się na stanowiskach wyrażonych w uchwałach NSA z: 7 grudnia 1998 r., FPS 18/98 i 4 grudnia 2000 r., FPS 13/00, konsekwentnie prezentują pogląd, zgodnie z którym zaskarżanie wyniku kontroli jest możliwe wyjątkowo, wyłącznie wówczas, gdy akt ten nakłada na kontrolowanego określone obowiązki. Jeżeli zatem wynik kontroli wskazuje jedynie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2005 r., FSK 1714/04; postanowienie NSA z 23 września 2010 r., II FSK 1482/10; wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., II GSK 202/05; postanowienie NSA z 29 lipca 2011 r., II FSK 368/11; postanowienie NSA z 11 grudnia 2007 r., II GSK 265/07; postanowienie NSA z 18 lutego 2009 r., I OSK 405/08; postanowienie NSA z 16 września 2009 r., II GSK 1064/08; postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., II FSK 139/13; postanowienie NSA z 9 listopada 2017 r.; postanowienie NSA z 16 kwietnia 2018 r., II FSK 876/18). W konsekwencji decydujące dla możliwości poddania wyniku kontroli kognicji sądu administracyjnego jest ustalenie, czy stanowi on dla kontrolowanego źródło obowiązku lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Uprawnienia kontrolne realizowane przez Centralne Biuro Antykorupcyjne zostały unormowane w rozdziale 4 - zatytułowanym "Czynności kontrolne funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego" - ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1310 ze zm., dalej "ustawa o CBA"). Art. 31 ust. 1 - 3 tego aktu stanowi, że czynności kontrolne polegają na sprawdzaniu przestrzegania, przez osoby pełniące funkcje publiczne, przepisów: 1) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne; 2) innych ustaw wprowadzających ograniczenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (ust. 1). Polegają też na badaniu i kontroli określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie: prywatyzacji i komercjalizacji, wsparcia finansowego, udzielania zamówień publicznych, rozporządzania mieniem państwowym lub komunalnym oraz przyznawania koncesji, zezwoleń, zwolnień podmiotowych i przedmiotowych, ulg, preferencji, kontyngentów, plafonów, poręczeń i gwarancji kredytowych (ust. 2). Kontroli - w zakresie o którym mowa w ust. 1 i 2 - podlegają osoby pełniące funkcje publiczne, jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, jednostki niezaliczane do sektora finansów publicznych otrzymujące środki publiczne, a także przedsiębiorcy (ust. 3). Z kolei art. 46 ust 1 ustawy o CBA stanowi, iż po sporządzeniu protokołu kontroli, kierownik właściwej jednostki organizacyjnej CBA może skierować: 1) wniosek o: a) odwołanie ze stanowiska lub rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika z powodu nieprzestrzegania przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz innych ustaw wprowadzających ograniczenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne; b) wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w sytuacjach, o których mowa w lit. a; 2) wystąpienie do kontrolowanego lub organu nadzorującego jego działalność w sprawie stwierdzenia w kontrolowanej jednostce organizacyjnej naruszeń: a) przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz innych ustaw wprowadzających ograniczenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne; b) przepisów prawa dotyczących procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie, o którym mowa w art. 31 ust. 2; 3) informację do Najwyższej Izby Kontroli lub innych właściwych organów kontrolnych w przypadku stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia kontroli w szerszym zakresie. Na podstawie protokołu kontroli, w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o CBA, wszczyna się i prowadzi postępowanie przygotowawcze (ust. 2). W przypadkach, o których mowa w art. 309 pkt 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego, jeżeli zaistniały okoliczności określone w ust. 2, materiały postępowania kontrolnego wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania przygotowawczego Szef CBA przekazuje Prokuratorowi Generalnemu (ust. 3). W przypadku ujawnienia innych czynów niż określone w ust. 2, za które ustawowo przewidziana jest odpowiedzialność dyscyplinarna lub karna, CBA zawiadamia o tym właściwe organy (ust. 4 ww. art.). W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że zarówno w przepisach ustawy o CBA, jak i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak jest odrębnej normy kompetencyjnej (czy ustawy szczególnej), w oparciu o którą sądy administracyjne byłyby uprawnione do rozpatrywania skarg na czynności związane z uprawnieniami kontrolnymi Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Zatem stanowisko Skarżącego, iż wystąpienie pokontrolne CBA podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, nie jest prawidłowe. Wystąpienie pokontrolne CBA nie mieści się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w powołanym przepisie, gdyż nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego. Akt ten jest bowiem następstwem uprawnień kontrolnych realizowanych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Dopiero na skutek przeprowadzonej kontroli mogą zostać zainicjowane postępowania dyscyplinarne i karne. Wskazane postępowanie kontrolne nie kończy się wydaniem przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie, a sporządzeniem i doręczeniem kontrolowanemu protokołu kontroli celem zapoznania się z nim i podpisania (§ 20 ust. 1 rozporządzenia w sprawie kontroli CBA). Protokół kontroli nie jest ani decyzją, ani postanowieniem organu, lecz dokumentem urzędowym, stanowiącym wypowiedź o charakterze sprawozdawczym i opisowym, mającym na celu pisemne udokumentowanie przebiegu kontroli. Tym samym, w ramach postępowania kontrolnego CBA, nie dochodzi do wydania aktów, czy też podejmowania innych środków wpływających na uprawnienia lub obowiązki kontrolowanego. Na taki charakter protokołu kontroli wskazuje ponadto tryb rozpoznawania zastrzeżeń zgłoszonych przez kontrolowanego w zakresie ustaleń przedstawionych w tym dokumencie, które następuje nie w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu przez Szefa CBA (art. 45 ust. 5 i 6 ustawy o CBA). W związku z tym należy przyjąć, że protokół kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy CBA nie ma charakteru orzeczenia administracyjnego, a stanowi jedynie wskazanie na nieprawidłowości i sposób ich usunięcia. Może być on podstawą późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które dopiero zakończą się właściwymi rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej. Samo CBA nie dysponuje jednak środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w protokole kontroli i ewentualnym wystąpieniu pokontrolnym oraz nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W powyższej materii jednoznacznie wypowiedziała się doktryna, w której wskazano, że środki kontrolne, o których mowa w ustawie o CBA mają to do siebie, że podmioty, do których zostały skierowane nie muszą ich wykonywać. Zgodnie z art. 46 ust. 5 tej ustawy mają one jedynie obowiązek poinformowania CBA o sposobie i zakresie ich wykorzystania. Ustawa nie zawiera jednak ani terminu, w jakim powinna być skierowana informacja od organu, który otrzymał wniosek lub wystąpienie pokontrolne, ani sankcji za brak informacji. Nieodniesienie się do wniosków i wystąpień CBA ma tylko taki skutek, że podmiot, do którego zostały one skierowane, ponosi pełną odpowiedzialność za dalsze nieprawidłowości w funkcjonowaniu danego obszaru lub postępowaniu określonych osób. Nie może się on zasłaniać niewiedzą w tym zakresie. Także informacja skierowana do organu kontroli nie ma charakteru obligatoryjnego i organ kontroli może, ale nie musi, po jej otrzymaniu rozpoczynać kontroli (zob. S.F. Hoc, P. Szustakiewicz, Komentarz do art. 46 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, [w:] Ustawa o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Komentarz, opubl. LEX/el., 2012). A zatem w ustawie o CBA, jak wykazano powyżej, trudno jest wskazać przepis prawa, który zobowiązywałby kontrolowanego do wykonania zaleceń funkcjonariuszy wykonujących czynności kontrolne, zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Treść tego aktu nie niesie za sobą określonych obowiązków nakładanych na stronę kontrolowaną. Czynności kontrolne funkcjonariuszy CBA każdorazowo kończą się wydaniem aktu, który nie mieści się w treści przepisu art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Odnosząc zatem powyższe do analizowanego stanu faktycznego, należy stwierdzić, że wniesienie skargi na wystąpienie pokontrolne Centralnego Biura Antykorupcyjnego z [...] marca 2017 r. nr [...] winno skutkować jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 5 lutego 2018 r. sygn.akt I SA/Wa 958/17 oraz w postanowieniu z dnia 22 lutego 2016 r. sygn.akt IV SA/Wa 3663/15 (dostępne w internecie https://cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.