I GSK 354/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 396/23 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr 192/OR14/2023 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. Z. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 396/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę D. Z. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 16 sierpnia 2023 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Strona ubiegała się o przyznanie m.in.: jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, uzupełniającej płatności podstawowej. W dniu 27 września 2022 r. przeprowadzono kontrolę administracyjną wniosku, podczas której stwierdzono brak tytułu prawnego do działek ewidencyjnych o nr: [...], [...], [...] oraz [...] (dalej jako sporne działki). W celu wyjaśnienia błędów stwierdzonych w kontroli administracyjnej do producenta zostało wysłane wezwanie z dnia 27 września 2022 r. W odpowiedzi na wezwanie przedstawiono odpis umowy dzierżawy nieruchomości gruntów rolnych, zawartą w dniu 7 kwietnia 2018 r. między W. P., a stroną dotyczącą spornych działek. W dniu 30 listopada 2022 r. do Biura zostało złożone oświadczenie, podpisane przez K. Z., dotyczące wykonania usług rolniczych na zlecenie strony na działkach. Do oświadczenia została dołączona faktura potwierdzająca wykonanie usług: talerzowania, siewu oraz opryskiwania. W dniu 27 kwietnia 2023 r. Kierownik postanowieniem dopuścił do toczącego się postępowania dowód w postaci dokumentów złożonych do Biura Powiatowego ARiMR przez D. L. Przedstawione dokumenty zawierały: wypowiedzenie umowy dzierżawy z dnia 7 kwietnia 2018 r., operat szkody z dnia 15 maja 2022 r. oraz wezwanie do zaniechania naruszeń prawa własności z dnia 31 maja 2022 r. Kierownik decyzją z dnia 16 maja 2023 r. przyznał stronie jednolitą płatność obszarową w wysokości 20 186,85 zł; płatność za zazielenienie w wysokości 13 548,31 zł; płatność redystrybucyjna w wysokości 5 295,78 zł, płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno w wysokości 1 138,22 zł; uzupełniająca płatność podstawową w wysokości 753,36 zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 480,74 zł. Ponadto Kierownik umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu 29 maja 2022 r., umorzył w całości postępowanie w sprawie przyznania płatności związanej do samic gatunku krowa domowa (Bos taurus) oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania uzupełniającej płatności podstawowej w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu 29 maja 2022 r. Utrzymując w mocy powyższą decyzję Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie wskazał, że właścicielami spornych działek jest rodzeństwo D. L., dla których jest ona rodziną zastępczą po śmierci matki i ojczyma, czyli W. P.. Umowę dzierżawy z dnia 7 kwietnia 2018 r. wypowiedziano ze skutkiem natychmiastowym w dniu 24 marca 2022 r. Wypowiadający umowę wskazano, że skarżący nie uprawiał działek. W dniu 13 marca 2022 r., po zmroku, skarżący będąc po spożyciu alkoholu wjechał razem z A. S. maszyną rolniczą na sporne działki w celu ich zniszczenia. Doszło wówczas do bezprawnego rozkopania znacznych części zagospodarowanych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest ocena czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do odmowy stronie wypłaty świadczenia pieniężnego – płatności ONW zgodnie z zaskarżoną do Sądu decyzją Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 16 sierpnia 2023 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawodawca ograniczył zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego unormowanych w przepisach k.p.a. W omawianej kategorii spraw uczynił bowiem wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a. zgodnie, z którą organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Obowiązek organu został więc ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podkreślił, że istotą płatności jest pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje posiadane grunty rolne. Związek posiadacza nie może wyrażać się w jednorazowym lub sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możliwości korzystania z niej na czas nieokreślony. W ocenie Sądu pierwszej instancji w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów zasadnie organy Agencji wywiodły, że skarżący nie użytkuje spornych działek rolniczo, nie władając nimi w całym okresie referencyjnym, dokonując zabiegów agrotechnicznych sporadycznie i w oderwaniu od cyklu upraw oraz wyłącznie w celu zakłócenia posiadania tych gruntów przez prawowitych właścicieli. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszeniu prawa materialnego przez niezastosowanie art. 1035 w zw. z art. 199 k.c., a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości; 2. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie a) art. 80 k.p.a. wyrażające się przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów polegającym na uznaniu, że skarżący nie był posiadaczem przedmiotowych nieruchomości rolnych, podczas gdy wykazał on rzeczywiste, nieskrępowane ich posiadania i używanie w związku ze swoją działalnością rolniczą, co zostało potwierdzone także w uzasadnieniu decyzji z dnia 16 maja 2023 r.; b) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, art. 8 § 1 i art. 11 kpa w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutowi argumentów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji i niewyjaśnienie przyczyn odmówienia im racji, a ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji bądź do samego zaprzeczenia argumentacji przedstawionej przez skarżącego bądź do przedstawienia własnego stanowiska niepołączonego z analizą argumentów podnoszonych przez skarżącego. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istotą sporu jest to, czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do odmowy skarżącemu kasacyjnie wypłaty świadczenia pieniężnego w postaci płatności ONW. W specyficznym postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Organowi pozostaje jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na organach nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Płatność jest przy tym udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Istotą płatności jest więc pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym, korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Właściciel nie może otrzymać takich płatności za działki, których w danym roku objętym przyznawaną płatnością nie posiadał i nie prowadził na nich upraw. Innymi słowy, żeby zostać beneficjentem pomocy w ramach tego rodzaju płatności nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Prawidłowe jest stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku zgodnie z którym w zaistniałym sporze pomiędzy skarżącym a właścicielami działek kwestia bezprawnego użytkowania spornych działek może być wyłącznie przedmiotem rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym, dochodzonych przed sądami powszechnymi. Kwestie te nie mogą mieć natomiast wpływu na ocenę uprawnienia do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Organy ARiMR nie mogą brać udziału w sporze cywilnym prowadzonym pomiędzy właścicielami/dzierżawcami czy użytkownikami gruntów rolnych. W niniejszej sprawie rolą organów było zatem nie tyle ustalenie skuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy, której przedmiotem były sporne grunty rolne, a ustalenie, czy skarżący jako posiadacz prowadził na spornych działkach działalność rolniczą. Nadmienić bowiem należy, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się również, że bezumowne korzystanie z gruntu, nie wyklucza automatycznie prawa do przyznania płatności obszarowej, jednak, co strona pomija, a do czego odwoływały się organy ARiMR w toku postępowania - warunkiem przyznania płatności jest posiadanie działek rolnych rozumiane jako prowadzenie na nich działalności rolniczej. Istotą płatności jest bowiem pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje posiadane grunty rolne. Związek posiadacza nie może wyrażać się w jednorazowym lub sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możliwości korzystania z niej na czas nieokreślony. W sprawach tego rodzaju istotne jest przy tym udowodnienie przez stronę, która ubiega się o przyznanie płatności, że to ona władała w całym okresie referencyjnym tymi gruntami i miała do tego prawo. Grunty rolne deklarowane we wniosku o przyznanie płatności powinny znajdować się w dyspozycji wnioskodawcy. Płatności obszarowe powinny zatem trafiać do podmiotów, które konkretne grunty uprawiają, które w sposób rzeczywisty i skuteczny, w szczególności niezakłócony, użytkują rolniczo deklarowane działki (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021. sygn. akt I GSK 935/21). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że z punktu widzenia przyznawanych płatności kluczowe jest spełnianie przez wnioskodawcę przesłanki użytkowania rolniczego spornych działek. Legitymowanie się tytułem prawnym do tych nieruchomości może mieć znaczenie drugorzędne. W niniejszej sprawie trudno mówić o prowadzeniu przez skarżącego racjonalnej, przemyślanej działalności rolniczej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że istnieje spór pomiędzy właścicielami działek a stroną skarżącą kasacyjnie. Dowodem tego sporu było celowe zniszczenie przez skarżącego upraw dokonanych przez Panią D. L.. W piśmie z dnia 24 marca 2022 r. zatytułowanym wypowiedzenie umowy dzierżawy z dnia 7 kwietnia 2018 r. można przeczytać, że, "w dniu 13 marca 2022 r., w niedzielę, po zmroku, będąc po spożyciu alkoholu, wjechał Pan razem z A. S. maszyną rolniczą na działki nr [...], [...]w celu ich zniszczenia. Doszło do bezprawnego rozkopania znacznych części zagospodarowanych działek. O zdarzeniu zawiadomili nas p. T. Natychmiast wraz z D. L. oraz A. L. przyjechaliśmy na działki i wzywaliśmy do zaprzestania zniszczeń. Wtedy pojechaliście maszyną rolniczą na działki nr [...] i [...]. Tam doszło do wjechania i bezprawnego rozkopania środkowej części łąk. Na miejsce wezwaliśmy Policję. Zgromadziliśmy dokumentację zdjęciową oraz nagrania. Świadkami zdarzenia byli także K. K., W. M., T. M., M. M., R. T., S. T., R. J., M. R.. Wyrządzoną szkodę szacujemy na ok. 4.000 zł. Następnego dnia odbywała się rozprawa administracyjna w sprawie o płatności rolne przed ARiMR. Podczas postępowania administracyjnego zgłosiliśmy zdarzenie organowi. Wobec tego, konieczne jest wypowiedzenie umowy dzierżawy ze skutkiem natychmiastowym." Z operatu szkody z dnia 15 maja 2022 r. sporządzonego przez biegłego M. W. z C wynika, że szkodę na użytkach zielonych - łąkach spowodowano poprzez umyślne przeoranie działek w kilku miejscach. W wyniku takiego działania została całkowicie zniszczona ruń w miejscach gdzie dokonano orki. Szkody zostały wyrządzone na działkach: [...]; [...]; [...]; [...] w miejscowości D. gmina M., powiat E. Biegły wycenił koszt renowacji uszkodzonego użytku zielonego na kwotę 3 541,05 zł; wielkość utraconej masy zielonki to 30,50 ton. Wartość utraconego plony oszacowano na 8 658,95 zł. Razem koszt renowacji użytku zielonego i wartość utraconego plonu z tego użytku w wyniku szkody spowodowanej przez zaoranie, biegły wycenił na kwotę: 10 858,00 zł. W tym świetle słusznie przyjęto, że skarżący nie użytkuje spornych działek rolniczo, nie władając nimi w całym okresie referencyjnym, dokonując zabiegów agrotechnicznych sporadycznie i w oderwaniu od cyklu upraw oraz wyłącznie w celu zakłócenia posiadania tych gruntów przez prawowitych właścicieli. Znaczne zniszczenia dokonane przez skarżącego na spornych działkach potwierdzone przez biegłego były działaniami świadomymi. Tego rodzaju działanie nie ma nic wspólnego z użytkowaniem rolniczym gruntów rolnych. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika jednoznacznie, że skarżący użytkował grunty wbrew woli prawowitych właścicieli, co zostało prawidłowo ocenione w ramach zaskarżonego wyroku. W tym świetle pozbawione uzasadnionej podstawy okazały się zarzuty naruszania prawa materialnego w postaci art. 1035 w zw. z art. 199 k.c. oraz przepisów postępowania w postaci art. 80 k.p.a. i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).