I GSK 409/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 792/16 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P.M. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") wyrokiem z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 792/16, uwzględnił skargę P.M. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego; uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz skarżącego kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedstawiając stan faktyczny Sąd I instancji podał, że Spółka A. została zawiązana przez wspólników P.M. i R.M.. W dniu 14 maja 2019 r. A. spółka cywilna (dalej: spółka, strona) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach (dalej: "Kierownik BP", "organ I instancji") wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 (dalej także: "płatność OB"), który następnie modyfikowała wycofując niektóre działki rolne. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego a także sądowoadministracyjnego (v. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 753/11), ostatecznie decyzją z [...] Kierownik BP umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 r. z wniosku A. spółka cywilna. Organ I instancji podał, że w stosunku do jednego ze wspólników spółki cywilnej B. - R.M., Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w Warszawie, X Wydział Gospodarczy ds. Upadłościowych i Naprawczych, postanowieniem z dnia [...] wydanym w sprawie [...], ogłosił upadłość obejmującą likwidację majątku dłużnika R.M.. Postanowienie to uprawomocniło się z dniem 6 sierpnia 2015 r. Organ I instancji wywiódł, że zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, dalej: "p.u."), postanowienie o ogłoszeniu upadłości jest skuteczne i wykonalne z dniem jego wydania, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. P.M. odwołał się od powyższej decyzji do Dyrektora ARiMR, który decyzją z [...] nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że spółka cywilna A. została rozwiązana z dniem [...], w związku z czym podmiot, z wniosku którego wszczęte zostało postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2009, przestał istnieć. Jednocześnie wskazał, że w miejsce tej spółki do toczącego się postępowania nie wstąpił żaden inny podmiot w trybie art. 22a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem Dyrektora ARiMR, P.M. nie posiadał legitymacji procesowej do złożenia odwołania od zaskarżonej decyzji organu I instancji w sprawie z wniosku spółki, która przestała istnieć z mocy samego prawa po ogłoszeniu upadłości jednego ze wspólników Dyrektor ARiMR stwierdził, że wstąpienie następcy prawnego rolnika do postępowania nie następuje z mocy prawa, tylko na podstawie stosownego wniosku (tzw. transferowego). Według organu odwoławczego, wobec bezskutecznego upływu terminu na złożenie takiego wniosku (transferowego), organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie. Uwzględniając skargę P.M. na powyższą decyzję, WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w sprawie bezspornym było, że spółka cywilna A. z dniem [...] uległa rozwiązaniu z mocy prawa z uwagi na upadłość jednego z jej wspólników. WSA podzielił stanowisko organów, że wobec spółki nie można było od [...] wydać decyzji administracyjnej. Jednakże WSA nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skarżącemu, jako jednemu ze wspólników rozwiązanej spółki, nie przysługiwało prawo strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem spółki, po jej rozwiązaniu. Jak wskazał sąd I instancji, interes prawny wspólnika do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym po rozwiązaniu spółki cywilnej, wynikał z odpowiedzialności wspólników za majątek spółki. Dotychczasowa wspólność łączna z mocy prawa uległa przekształceniu we wspólność w częściach ułamkowych z chwilą rozwiązania spółki (art. 875 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2016 r. poz. 380, dalej: "k.c."). Każdy ze wspólników mógł zatem dochodzić samodzielnie przypadającej mu części wierzytelności. Jak wskazał dalej WSA, organ I instancji prawidłowo uznał skarżącego i syndyka jako strony postępowania. Skarżący, jako jeden z byłych wspólników spółki cywilnej, był stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., natomiast syndyk masy upadłości drugiego wspólnika wstąpił do postępowania administracyjnego w miejsce upadłego na podstawie art. 144 w związku z art. 62 i art. 491² p.u. Na tej samej podstawie prawnej syndyk masy upadłości R.M. występuje w przedmiotowym postępowaniu sądowym, jako uczestnik postępowania w miejsce R.M.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor ARiMR, reprezentowany przez radcę prawnego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi P.M. poprzez jej oddalenie. Ewentualnie w razie uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej: "p.p.s.a.") do rozpoznania skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; rozpoznanie skargi na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego t.j.: 1. art. 875 § 1 k.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z powyższego przepisu wynika interes prawny wspólnika do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania wnioskowanej płatności, podczas gdy powyższy przepis wprowadza ogólną regułę w odniesieniu do majątku wspólnego wspólników i nie może być odczytywany, że jest podstawą do uznania w postępowaniach administracyjnych dotyczących płatności rolnośrodowiskowych, ONW czy systemów wsparcia bezpośredniego wspólników współki cywilnej za stronę postępowania w sytuacji gdy przepisy szczególne dotyczące tych płatności regulują szczegółowo w jakich tylko ścisłe określonych sytuacjach inne podmioty niż wnioskodawca mogą wstąpić do toczącego się postępowania i tym samym być uznane za stronę postępowania; 2. naruszenie art. 144 w związku z art. 62 i art. 491² ustawy prawo upadłościowe (p.u.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w powyższym stanie faktycznym mają one zastosowanie, podczas gdy w/w przepisy nie mają zastosowania w sprawie, gdyż dotyczą one upadłego a w powyższej sprawie stroną postępowania administracyjnego była spółka cywilna a nie R.M. w stosunku, do której ogłoszono upadłość; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ II instancji nie powinien rozstrzygać odwołania formalnie a powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, a tym samym nie powinien wydawać rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a podczas gdy w ocenie organu II instancji w stanie faktycznym i prawnym sprawy należało zastosować wskazany powyżej art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a gdyż wnoszący odwołanie nie był stroną postępowania administracyjnego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że skarżącego należy uznać za stronę postępowania administracyjnego podczas gdy, w ocenie organu II instancji, przepis art. 28 k.p.a nie ma w sprawie zastosowania ,gdyż w sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zastosowanie mają przepisy szczególne, a zasada sukcesji generalnej nie ma zastosowania. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. P.M., reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Wnoszący skargę kasacyjną oparł zarzuty kasacyjne na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Analizując ich treści oraz towarzyszącą im argumentację Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że kluczowe dla rozpoznania tej sprawy jest wyjaśnienie, czy – a jeżeli tak, to w jakim przypadku - byłemu wspólnikowi spółki cywilnej przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie z powodu rozwiązania spółki. WSA w Warszawie uwzględniając skargę P.M. stanął bowiem na stanowisku, że skarżący, jako jeden z byłych wspólników spółki cywilnej, miał takie prawo, gdyż był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to pogląd nieprawidłowy. Należy przypomnieć, że tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2007 r., nr 35, poz. 217 ze zm., dalej "ustawa o płatnościach"). Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz.76 ze zm.), za producenta rolnego uważa się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego. Stosownie do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt GPS 2/12, spółki cywilne w postępowaniach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowych, zostały uznane za producenta rolnego, tj. podmiot – stronę postępowania administracyjnego, a tym samym mogą one składać wniosku o przyznanie płatności i w takim postępowaniu wyłącznie spółka cywilna jest stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 874 § 2 kodeksu cywilnego, spółka (tu: spółka cywilna) ulega rozwiązaniu z dniem ogłoszenia upadłości wspólnika. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący (por. wyrok SN z dnia 5 listopada 1998 r., I CKN 879/97). W trakcie postępowania organ ustalił, że Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy w Warszawie X Wydział Gospodarczy postanowieniem z dnia [...], sygn. [...], ogłosił upadłość dłużnika R.M. i wyznaczył sędziego komisarza. Zatem spółka cywilna A. uległa rozwiązaniu z dniem ogłoszenia postanowienia o upadłości wspólnika, to jest z dniem [...], a zatem podmiot, z wniosku którego wszczęte zostało postępowanie w sprawie przyznania płatności nie istnieje. Jednocześnie żaden podmiot nie złożył wniosku transferowego. Należy przypomnieć, że zasadą jest przyznawanie płatności wyłącznie na wniosek rolnika. Wyjątkowo na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego, przyznanie płatności z wniosku podmiotu, który przestał istnieć może nastąpić, jednakże tylko po złożeniu stosownego wniosku w odpowiednim terminie. Możliwość wstąpienia do toczącego się postępowania została ujęta w przepisach szczególnych art. 21 i 22 ustawy o płatnościach. Dotyczy tej sytuacji również art. 22a tej ustawy, wprowadzony zmianą dokonaną w dniu 4 lutego 2011 r. (Dz.U. nr 54, poz. 278), gdyż na mocy art.4 pkt 2 przepisów wprowadzających ma on zastosowanie do postępowań dotyczących płatności w roku 2009. W stanie faktycznym sprawy spółka cywilna wystąpiła do organu z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009. W toku postępowania przed organem I instancji spółka ulegała rozwiązaniu z mocy prawa, na podstawie art. 874 § 2 k.c., gdyż postanowieniem z [...] Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy w Warszawie X Wydział Gospodarczy ds. Upadłościowych i Naprawczych ogłosił upadłość jednego ze wspólników tej spółki. Postanowienie to uprawomocniło się 6 sierpnia 2015 r. W związku z powyższym organ wydał decyzję o umorzeniu postępowanie w sprawie. Od tej decyzji były wspólnik wniósł odwołanie. Organ odwoławczy decyzją umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że w przypadku, gdy z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich występuje spółka cywilna, to wówczas ona jest stroną tego postępowania, a nie jej wspólnicy. Organ wskazał też, że odwołujący się nie skorzystał z przysługującego mu prawa i nie wstąpił we właściwym terminie do toczącego się postępowania jako następca prawny rozwiązanej spółki cywilnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte przez organ stanowisko znajduje oparcie w stanie prawnym i faktycznym sprawy, co również pozwala przyjąć, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepisy k.p.a. nie regulują przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że jedną z przesłanek bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego jest wniesienie odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stworzona na potrzeby postępowania administracyjnego konstrukcja prawna strony wymaga więc wykazania przez podmiot istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego lub obowiązku. W prawie brak jest legalnej definicji interesu prawnego, co nakazuje odwołać się do poglądów doktryny i judykatury. Ich autorzy wskazują, że interes prawny powinien cechować obiektywizm, indywidualizm, konkretyzm, a jego istnienie powinno być prawnie chronione oraz powinno mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy będących przesłankami stosowania danego prawa materialnego. Według obiektywnej koncepcji strony postępowania, co do której przychyla się skład orzekający w tej sprawie, o tym czy i kto posiada interes prawny można orzec wyłącznie na podstawie właściwych norm materialnoprawnych, które pozwalają na ustalenie podmiotu, którego uprawnienie bądź obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. W okolicznościach sprawy przedmiotem postępowania było przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009 dla spółki cywilnej. Spółka ta przed zakończeniem postępowania przez organ I instancji została rozwiązana z mocy prawa i żaden z byłych wspólników rozwiązanej spółki cywilnej nie wstąpił jako następca prawny do tego postępowania. W tej sytuacji prawidłowo organ uznał, że jedyną stroną tego postępowania była spółka cywilna (do momentu jej rozwiązania), co z kolei obligowało organ I instancji do umorzenia postępowania w sprawie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również umorzenie przez organ odwoławczy postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przesłanie decyzji organu I instancji byłemu wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej nie miało wpływu na sytuację procesową tego wspólnika. Fakt otrzymania decyzji nie sprawił bowiem, że były wspólnik stał się stroną postępowania wywołanego wnioskiem złożonym przez zlikwidowaną spółkę cywilną. Podobnie, wskazanie w nagłówku decyzji organu I instancji danych osobowych i adresowych podmiotu, któremu przesłano decyzję organu pierwszej instancji. Wskazanie innego podmiotu nie jest równoznaczne z uznaniem jego za stronę postępowania. Należy bowiem odróżnić "skierowanie" decyzji do strony postępowania od wskazania podmiotu, któremu jest ona przesyłana, np. byłemu wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej, pełnomocnikowi strony. W rozpoznawanej sprawie treść decyzji nie pozostawiała żadnych wątpliwości, co do tego, że podstawą umorzenia postępowania była utrata przez spółkę cywilną podmiotowości, na skutek jej rozwiązania. Z tego względu byłemu wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej, który nie złożył wniosku transferowego dla płatności bezpośrednich na rok 2009, w wyznaczonym przepisami terminie, nie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Nie może on wykazać istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego. W tym postępowaniu były wspólnik zlikwidowanej spółki cywilnej może co najwyżej wykazać się posiadaniem interesu faktycznego, co jednak nie uprawnia go do złożenia odwołania od decyzji w sprawie wywołanej z wniosku spółki cywilnej. Wniesienie odwołania przez taką osobę powinno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Zarówno w judykaturze, jak i literaturze przedmiotu wyrażany jest pogląd, że o braku interesu prawnego w byciu stroną postępowania organ odwoławczy powinien rozstrzygać na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 284; uchwała składu (7) sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 – ONSA 1999, nr 4, poz. 119), a nie – na podstawie art. 134 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok narusza prawo. Jednocześnie Sąd uznał, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co z kolei pozwoliło na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).