I GSK 479/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 419/22 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 6 lipca 2022 r. nr 9003-2022-000414 w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy finansowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce na rzecz K. S. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA w Lublinie), wyrokiem z 20 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Lu 419/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. (dalej zwanego skarżącym lub wnioskodawcą) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce (Agencja dalej zwana ARiMR) z dnia 6 lipca 2022 r., nr 9003-2022-000414, w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy finansowej, uchylił zaskarżoną decyzję. W stanie faktycznym sprawy skarżący 10 czerwca 2021 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Białej Podlaskiej wniosek o udzielenie mu pomocy finansowej jako producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie nastąpiło obniżenie produkcji rolnej powyżej 30 % średniej rocznej w związku z wystąpieniem w 2020 r. szkód w uprawach rolnych związanych powodzią, które spowodowały utratę co najmniej 20 % plonów. Do wniosku dołączony został niepodpisany przez wojewodę lubelskiego protokół nr 56/2020 - korekta nr 1 oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (powodzi) oraz wymagane dowody ubezpieczenia. Organ I instancji decyzją z 5 kwietnia 2022 r., odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej przez niego pomocy finansowej. Organ odwoławczy, utrzymując decyzją z 6 lipca 2022 r. w mocy decyzję organu I instancji wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej, o którą skarżący wystąpił, uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 z późń. zm., dalej zwanym rozporządzeniem). Przytoczył treść § 13zh ust. 1 powołanego rozporządzenia, określającego komu pomoc może być przyznana i wskazał, że zgodnie z § 13zh ust. 7 tego aktu, do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5. Zgodnie z tym przepisem warunkiem udzielenia pomocy, jest dołączenie przez wnioskodawcę do wniosku protokołu oszacowania szkód zawierającego określenie zakresu i wysokości szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, przy czym w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z ust. 2 pkt 2, wojewoda potwierdza wystąpienie szkód, sporządzając adnotacje na tym protokole. Organ stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby wnioskodawca spełnił przesłankę wynikającą z § 5 ust. 5 rozporządzenia, albowiem do wniosku dołączony nie został protokół podpisany przez wojewodę. W ocenie organu odwoławczego, potwierdzenie przez właściwego wojewodę protokołu oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym nie jest kwestią techniczną, niemającą znaczenia dla merytorycznej oceny wniosku producenta rolnego. Dołączenie przez samego wnioskodawcę do wniosku o udzielenie pomocy finansowej potwierdzonego przez wojewodę protokołu oszacowania szkód jest niezbędnym, wynikającym wprost z przepisów prawa warunkiem udzielenia przez ARiMR pomocy finansowej. Zdaniem organu, w przypadku zastrzeżeń do treści protokołu lub braków w jego treści, wnioskodawca mógł, za pośrednictwem komisji, wnieść skargę do wojewody. WSA w Lublinie, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy na decyzję organu odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zgodził się z organami, że na skarżącym ciążył obowiązek przedłożenia prawidłowo sporządzonego i podpisanego protokołu, ponieważ dołączenie do wniosku protokołu oszacowania szkód jest warunkiem niezbędnym udzielenia pomocy finansowej. Zaznaczył jednak, że przepisy rozporządzenia nie dają podstaw do przyjęcia, że za prawidłowe sporządzenie protokołu, w szczególności zaś za uzyskanie akceptacji wojewody na protokole odpowiada producent rolny. Przepis § 5 ust. 5 rozporządzenia stanowi, że wojewoda potwierdza wystąpienie szkód, sporządzając adnotację na protokole. W § 5 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia określone zostały terminy przedłożenia protokołów wojewodzie. Żaden przepis nie określa natomiast terminu, w którym wojewoda powinien uczynić na protokole adnotację, potwierdzającą wystąpienie szkód w uprawach. Powołany przepis § 5 ust. 7 pkt 3 lit. a przewiduje 30 dniowy termin na złożenie protokołu oszacowania szkód wojewodzie, właściwemu ze względu na miejsce powstania szkód. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepis ten nie określa skutków nieprzekazania przez komisję protokołów w terminie i nie przewiduje żadnej sankcji za nieprzekazanie protokołów. Na tym etapie postępowania – etapie szacowania szkód, sporządzenia protokołu, przekazania go wojewodzie i potwierdzenia przez wojewodę – producentowi rolnemu nie przysługują żadne środki odwoławcze. Postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek producenta rolnego dopiero po oszacowaniu szkód i sporządzeniu protokołu, którego dołączenie do wniosku jest wymagane zgodnie z § 13zh ust. 7 pkt 1 rozporządzenia. Zakwestionowanie przez producenta rolnego ustaleń zawartych w protokole komisji czy też podniesienie zarzutów wskazujących na nieprawidłowości w działaniu komisji lub wojewody, możliwe jest dopiero na etapie postępowania w sprawie przyznania pomocy, wszczętego na wniosek producenta rolnego. Sąd uznał, że protokół oszacowania szkód jest zatem wyłącznie sformalizowanym dowodem, służącym dokonywaniu ustaleń w postępowaniu organów ARiMR, rozpoznających wniosek o udzielenie pomocy. Jest sporządzany przez uprawniony organ w zakresie swego działania, stąd jest dokumentem urzędowym, co powoduje, że wiąże go domniemanie zgodności z prawdą potwierdzanych nim informacji (art. 76 § 1 K.p.a.). Domniemanie to jest jednak wzruszalne, ponieważ ustawa o ARiMR dopuszcza przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 K.p.a.). Realizacja przez organ obowiązków wynikających z powyższych przepisów wymagała podjęcia przez organ czynności zmierzających do ustalenia przyczyn braku potwierdzenia protokołu przez wojewodę. W konsekwencji za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, w szczególności art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym Sąd nakazał organowi wyjaśnienie kwestii braku podpisu wojewody na protokole szacowania szkód w gospodarstwie skarżącego poprzez zwrócenie się do niego o informację, czy protokół został mu przedłożony, a jeśli tak, to wyjasnienie z jakiego powodu nie został potwierdzony, ewentualnie przeprowadzenie innych dowodów, uznanych przez organ za niezbędne. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie wniósł organ – Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: - naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 poz. 2000, ze zm. - dalej jako K.p.a.) poprzez przyjęcie, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. ustalenia przyczyn braku potwierdzenia protokołu przez wojewodę podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny do oceny spełnienia przez skarżącego warunków przyznania pomocy, a ustalenie przyczyn braku podpisu pozostaje bez wpływu na możliwość przyznania pomocy, - naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy zaskarżona decyzja uwzględnia okoliczności faktyczne sprawy i zebrany materiał dowodowy w trakcie postępowania administracyjnego, - naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie jaki zdaniem Sądu I instancji wpływ na możliwość przyznania pomocy ma ustalenie przyczyn braku potwierdzenia przez wojewodę protokół u z oszacowania szkód, w sytuacji gdy pomoc może być przyznana jedynie w przypadku złożenia kompletnego wniosku o pomoc wraz z kopią protokołu z oszacowania szkód, podpisanego przez wojewodę. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wbrew twierdzeniom WSA w Lublinie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, celem ustalenia powodu niepodpisania protokołu komisji przez wojewodę pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy, albowiem bez względu na wynik przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego w tym przedmiocie organ ARiMR nie może przyznać w świetle § 5 ust. 5 w związku z § 13zh ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. pomocy finansowej w przypadku przedłożenia przez rolnika niezatwierdzonego przez wojewodę protokołu. Wnioskodawca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Dodał też, że zarzuty skargi kasacyjnej organu w ogóle nie dotyczą przedmiotu sporu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie sformułował przeciwko zaskarżonemu wyrokowi WSA w Lublinie trzy zarzuty, które zostały oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. twierdzeniach odnośnie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do nich Naczelny Sąd Administracyjny uczyni to poczynając od ostatniego z nich, albowiem to w tym zarzucie organ podniósł naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie swojego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji. Mając na względzie postać i twierdzenia przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że nie znajduje od uzasadnionych podstaw. Zauważyć bowiem należy, że poprzez ten zarzut skarżący kasacyjnie organ kwestionuje nie tylko samą postać uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co polemizują z merytorycznym stanowiskiem Sądu i argumentami przytoczonymi na jego uzasadnienie. Tak bowiem należy odczytywać stwierdzenie organu odnośnie braku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek uzyskania wnioskowanego przez niego wsparcia, w związku z niepotwierdzeniem protokołu szacowania szkód przez wojewodę. Tymczasem art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wyłącznie wymogi jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 – dost. w CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - odnośnie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To więc, że stanowisko zajęte przez Sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie orzeczenia. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13 – wszystkie dost. w CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym omawiany zarzut nie mógł zostać uznany za zasadny. W drugim zarzucie skargi kasacyjnej jej autor zarzucił WSA w Lublinie dopuszczenie się uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez samo uchylenie zaskarżonej do niego decyzji, która uwzględniała okoliczności faktyczne sprawy i zebrany materiał dowodowy. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że uznać go należy za nieskuteczny, co jest następstwem wadliwego jego sformułowania. Skarżący kasacyjne organ w tym bowiem wypadku, podkreślając niezasadne uchylenie przez WSA w Lublinie wydanej przez niego decyzji, opartej na odpowiednim materiale dowodowym, a więc podnosząc niezasadne zakwestionowanie przez Sąd jego oceny, w podstawie prawnej zarzutu pominął przepisy, które odnosiłyby się do tej właśnie problematyki. Jako naruszony wskazał jedynie mający wynikowy charakter, a więc określający jedną z prawnych podstaw uwzględnienia przez wojewódzki sąd administracyjny skargi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który samodzielnie nie może stanowić podstawy zarzutu skargi kasacyjnej, w powiązaniu z regulacją o podobnym charakterze, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., wskazującym podstawę utrzymania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, bez odniesienia tego rodzaju podstaw do jakichkolwiek regulacji procesowych, które miałyby zostać naruszone. W związku z tym uznać należy, że zarzut ten jest na tyle wadliwy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie się do niego odnieść, jako że jego twierdzenia nie znajdują odzwierciedlenia w prawnej podstawie, na której został oparty. To więc przesądza o uznaniu jego nieskuteczności. Jeżeli natomiast chodzi o pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, to w tym wypadku nie można uznać jego zasadności, gdyż zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń był następstwem rezultatów wykładni przepisów prawa, w szczególności materialnego. W tym wypadku chodzi o regulacje rozporządzenia, które określało przesłanki przyznania wsparcia, o które wnioskodawca się ubiegał. Skarżący kasacyjnie w treści niniejszego zarzutu podnosi niezasadne przyjęcie przez WSA w Lublinie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był kompletny, jednakże bez zakwestionowania dokonanej przez Sąd wykładni przepisów materialnoprawnych, jego twierdzenia w tym względzie są gołosłowne. Żeby bowiem uznać, że Sąd rzeczywiście bezpodstawnie wytknął organowi niedostatki poczynionych ustaleń, należałoby podważyć przyjętą przez WSA w Lublinie postać przesłanek uzyskania wsparcia. Te dwie bowiem okoliczności (uwarunkowania) pozostawały bowiem ze sobą w ścisłej korelacji. Skarżący kasacyjnie organ nie podjął jednak nawet takiej próby. Żaden z zarzutów jego skargi nie został bowiem oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. W tej więc sytuacji jego zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez niego skutku. Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie organu – Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Elizówce, na rzecz skarżącego (wnioskodawcy) kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Obejmuje ona zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i reprezentował skarżącego na rozprawie.