III SA/Lu 419/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Strzelec, Protokolant Asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy finansowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K. S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2022 r., Nr [...], Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w skrócie: "ARiMR"), po rozpatrzeniu odwołania K. S. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej z [...] kwietnia 2022 r., Nr [...], o odmowie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym nastąpiło obniżenie powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej w związku z wystąpieniem w 2020 r. szkód w uprawach rolnych spowodowanych gradem, deszczem nawalnym, ujemnymi skutkami przezimowania, przymrozkami wiosennymi, powodzią, huraganem, piorunem, obsunięciem się ziemi, lawiną łub suszą, które spowodowały na danej powierzchni upraw rolnych utratę co najmniej 20 % plonu. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej jako "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 10 czerwca 2021 r. K. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Białej Podlaskiej wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym nastąpiło obniżenie powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej w związku z wystąpieniem w 2020 r. szkód w uprawach rolnych spowodowanych powodzią, które spowodowały na danej powierzchni upraw rolnych utratę co najmniej 20 % plonów. Do wniosku dołączony został niepodpisany przez Wojewodę Lubelskiego protokół Nr [...] - korekta nr 1 oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (powodzi) oraz wymagane dowody ubezpieczenia. Decyzją z [...] grudnia 2021 r., Nr [...], organ I instancji odmówił K. S. przyznania pomocy finansowej w związku z wystąpieniem w 2020 r. szkód w uprawach rolnych spowodowanych powodzią. Organ II instancji decyzją nr [...] z [...] stycznia 2022 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z [...] kwietnia 2022 r., Nr [...], odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej w związku z wystąpieniem w 2020 r. szkód w uprawach rolnych spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi. Utrzymując w mocy wskazaną decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych nastąpiło obniżenie powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej w związku z wystąpieniem w 2020 r. szkód w uprawach rolnych spowodowanych gradem, deszczem nawalnym, ujemnymi skutkami przezimowania, przymrozkami wiosennymi, powodzią, huraganem, piorunem, obsunięciem się ziemi, lawiną lub suszą, które spowodowały na danej powierzchni upraw rolnych utratę co najmniej 20 % plonu, uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 z późń. zm.). Organ przytoczył treść § 13zh ust. 1 powołanego rozporządzenia, określający komu pomoc może być przyznana i wskazał, że zgodnie z § 13zh ust. 7, do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5. Zgodnie z tym przepisem warunkiem udzielenia pomocy, jest dołączenie przez wnioskodawcę do wniosku protokołu oszacowania szkód zawierającego określenie zakresu i wysokości szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, przy czym w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z ust. 2 pkt 2, wojewoda potwierdza wystąpienie szkód, sporządzając adnotacje na tym protokole. Organ stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby wnioskodawca spełnił przesłankę wynikającą z § 5 ust. 5 rozporządzenia, albowiem do wniosku dołączony został protokół niepodpisany przez wojewodę. W ocenie organu odwoławczego, potwierdzenie przez właściwego wojewodę protokołu oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym nie jest kwestią techniczną, niemającą znaczenia dla merytorycznej oceny wniosku producenta rolnego. Dołączenie przez samego wnioskodawcę do wniosku o udzielenie pomocy finansowej potwierdzonego przez wojewodę protokołu oszacowania szkód jest niezbędnym, wynikającym wprost z przepisów prawa warunkiem udzielenia przez ARiMR pomocy finansowej. Organ zauważył, że wystąpienie o płatności nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem rolnika, zaś przyznawane środki mają charakter publiczny i służą wsparciu prowadzenia działalności rolniczej. Z tego względu beneficjent tych środków winien dołożyć należytej staranności, by spełniać przesłanki, określone w przepisach prawa. Organ stwierdził, że dołączony przez K. S. protokół oszacowania szkód sporządzony został w sposób prawidłowy, lecz nie został dopełniony obowiązek przekazania protokołu do podpisania właściwemu wojewodzie. Organ podkreślił, że w przypadku zastrzeżeń do treści protokołu lub braków w jego treści, strona mogła, za pośrednictwem komisji, wnieść skargę do wojewody. Komisja uzasadnia ustalenia zawarte w protokole i przekazuje dokumenty do Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego. Jak wynika jednak ze zgromadzonej w sprawie niniejszej dokumentacji, wnioskodawca, mimo świadomości niekompletności protokołu, nie wniósł skargi do wojewody, a jedynie wystosował szereg pism do uprawnionych organów państwa w celu wyjaśnienia zaistniałej sytuacji, natomiast do chwili obecnej nie uzyskał potwierdzenia co do przyczyny niezatwierdzenia przez właściwego wojewody protokołu. A zatem żądanie przedłożenia potwierdzonego przez wojewodę protokołu wynika wprost z § 5 ust. 5 rozporządzenia, który stanowi, że warunkiem udzielenia pomocy, jest dołączenie przez wnioskodawcę protokołu oszacowania szkód zawierającego określenie zakresu i wysokości szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, przy czym w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z ust. 2 pkt 2, wojewoda potwierdza wystąpienie szkód, sporządzając adnotację na tym protokole. Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z załączonego do wniosku protokołu nr [...] - korekta 1, łączna wysokość oszacowanych w gospodarstwie skarżącego szkód wynosi 76 573,62 zł i stanowi 40,14% średniej rocznej produkcji w gospodarstwie rolnym. Stwierdzony w protokole poziom strat wyrażony w procentach uprawnia do ubiegania się o pomoc publiczną, jednak nakłada obowiązek dostarczenia podpisanego przez wojewodę protokołu oszacowania strat. Organ zwrócił uwagę, że podpisanie wniosku jest równoznaczne z podjęciem odpowiedzialności za jego wypełnienie. Jednocześnie we wniosku zawarte jest oświadczenie producenta rolnego, że znane są mu warunki otrzymania pomocy finansowej określone w § 13zh rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. S. (dalej jako "skarżący") zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: a) art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez: zaniechanie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy związanych z brakiem adnotacji wojewody na protokole, zbudowanie podstawy faktycznej decyzji w oparciu o okoliczności niemające znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zbudowanie uzasadnienia prawnego decyzji zawierającego informacje wprowadzające skarżącego w błąd co do przysługujących mu instrumentów prawnych, co doprowadziło do pominięcia w sprawie argumentów natury konstytucyjnej; b) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie jest uprawniony do uzyskania pomocy finansowej, podczas gdy w procesie gromadzenia materiału dowodowego zebrano wszelkie niezbędne dowody pozwalające organowi II instancji na udzielenie skarżącemu pomocy finansowej oraz nie zebrano jakiegokolwiek dowodu, który mógłby dać podstawę do zakwestionowania prawa skarżącego do uzyskania pomocy; c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez: - błędne wskazanie przez Kierownika ARiMR a następnie przez Dyrektora ARiMR istnienia dodatkowej procedury, na podstawie której skarżący samodzielnie mógłby doprowadzić do "uzdrowienia" protokołu poprzez złożenie na nim adnotacji przez właściwego wojewodę oraz pominięcie przez organ odwoławczy, że skarżący złożył już skargę w trybie Działu VIII k.p.a. oraz wniosek o podjęcie interwencji do Posła na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej; - zaniechanie samodzielnego wystąpienia do Wojewody Lubelskiego w celu doprowadzenia do sporządzenia adnotacji na protokole; - zbudowanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji wyłącznie w oparciu o wyniki literalnej wykładni przepisów rozporządzenia, które doprowadziły organ do skrajnego formalizmu w załatwieniu sprawy, z pominięciem wykładni systemowej i celowościowej przepisów rozporządzenia w świetle zasad naczelnych k.p.a. i norm konstytucyjnych; d) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez: - błędne przyjęcie, że skarżący ma obowiązek znajomości prawa w stopniu istotnie przekraczającym poziom znajomości prawa wymagany od organów władzy publicznej; - błędne przyjęcie, że organy władzy publicznej mogą wprowadzać obywatela w błąd oraz poprzez własne zaniechania i przejawy nierzetelności pozbawić obywatela zdolności do realizacji jego praw podmiotowych przyznanych przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy obciążenie rolnika sankcjami (w jakimkolwiek zakresie) powinno być wyprowadzane z wyraźnej podstawy normatywnej tj. wyraźnego wyartykułowania takiej woli przez prawodawcę; e) art. 15 k.p.a.- poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i ograniczenie się przez organ odwoławczy do formalnej kontroli decyzji organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy był zobowiązany do ponownego zbadania sprawy w jej całokształcie, czego nie uczynił opierając się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji oraz pomijając sformułowane przez skarżącego zarzuty odwołania; Powyższe naruszenia przepisów postępowania miały w ocenie skarżącego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż doprowadziły do: 2) naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia: a) § 13zh ust. 8, 9 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187, z późń. zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie" w zw. z art. 4 ust 1 pkt 2 i art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez odmowę przyznania kwoty pomocy finansowej należnej Skarżącemu; b) § 13zh ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 32 ust. 1, art. 23 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że: - tylko protokół z adnotacją wojewody może stanowić podstawę do wydania decyzji pozytywnej dla skarżącego, podczas gdy w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy sam brak adnotacji wojewody na dokumencie nie może stanowić negatywnej przesłanki uzyskania przez rolnika pomocy finansowej ze strony państwa, - pomimo spełnienia wszystkich pozostałych wymogów dla wydania decyzji pozytywnej oraz pomimo możliwości określenia przez Dyrektora ARiMR kwoty należnej skarżącemu pomocy finansowej, Dyrektor ARiMR nie może przyznać skarżącemu należnej mu pomocy finansowej, co w konsekwencji prowadzi do bezprawnego wniosku, że zaniechania organów władzy publicznej pozbawiają rolnika zdolności do realizacji praw podmiotowych określonych przez prawodawcę, co finalnie stanowi sankcję, która jest zdecydowanie zbyt dolegliwa, a w szczególności niewspółmierna w świetle braku zawinienia skarżącego w przedłożeniu organowi protokołu bez adnotacji wojewody; c) naruszenie § 13zh ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 6 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 32 ust. 1, art. 23 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę przyznania skarżącemu pomocy finansowej, podczas gdy w świetle ustawowych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zasady równości wobec prawa, zasady dbałości o gospodarstwo rodzinne, jak również mając na uwadze zasadę proporcjonalności, powinna zostać wydana decyzja pozytywna, bowiem wobec spełnienia wszelkich prawnie relewantnych warunków do uzyskania pomocy ze strony państwa Dyrektor ARiMR powinien był rozważyć odstąpienie od formalizmu w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy mając na uwadze zadania agencji wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 2. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest decyzja o przyznaniu pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi. Zasady i warunki przyznawania pomocy finansowej producentom rolnym, których gospodarstwa dotknięte zostały niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi określone zostały w rozporządzeniu rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 z późn. zm.), powoływanym dalej jako "rozporządzenie" lub "rozporządzenie w sprawie zadań Agencji". Skarżący wniósł o przyznanie pomocy finansowej z uwagi na utratę plonów, spowodowaną powodzią, która miała miejsce w 2020 r. Szczegółowe warunki tryb przyznawania pomocy z powodu szkód w gospodarstwie, które wystąpiły w 2020 r. i spowodowane były m. in. powodzią, reguluje § 13zh rozporządzenia, dodany z dniem 28 maja 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 926). Zgodnie z powołanym przepisem, w 2021 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014; 3) w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2020 r. gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które: a) spowodowały na danej powierzchni upraw rolnych utratę co najmniej 20% plonu, b) zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, i wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły te szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji lub, które spowodowały na danej powierzchni upraw rolnych utratę co najmniej 20% plonu. Pomoc jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej (§ 13zh ust. 5). Zgodnie z ust. 7 pkt 1 powołanego § 13zh, do wniosku dołącza się kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5 rozporządzenia, który poza informacjami, o których mowa w § 5 ust. 8, zawiera informacje o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2020 r. gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny. W myśl § 5 ust. 5 rozporządzenia, protokół oszacowania szkód zawiera określenie zakresu i wysokości szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 (czyli szkód spowodowanych przez grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich), przy czym w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z ust. 2 pkt 2, wojewoda potwierdza wystąpienie szkód, sporządzając adnotację na tym protokole. Zgodnie § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, wskazanym wyżej, pomoc jest udzielana na warunkach określonych w art. 25 rozporządzenia (WE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 193 z 2014 r., s. 1 z późn. zm.) w przypadku gdy szkody, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia tych szkód : a) wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej, o której mowa w pkt 1, z tym że jeżeli szkody te obejmują również szkody w środku trwałym, gdy szkody w tym środku dodatkowo przekraczają kwotę 3350 zł, b) wystąpiły w danym roku kalendarzowym co najmniej dwukrotnie w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej i wynoszą łącznie powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej, o której mowa w pkt 1. Z przytoczonych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że protokół oszacowania szkód w gospodarstwie skarżącego powinien być potwierdzony przez wojewodę. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżący wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej złożył protokół oszacowania szkód (protokół Nr [...] - korekta nr 1), sporządzony 30 sierpnia 2020 r. przez Komisję do spraw szacowania szkód w gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powołaną przez Wojewodę Lubelskiego, jednak protokół ten nie został potwierdzony przez wojewodę, zgodnie z powołanym wyżej § 5 ust. 5. W ocenie organu to na skarżącym ciążył obowiązek przedłożenia prawidłowo sporządzonego i podpisanego protokołu, ponieważ dołączenie do wniosku protokołu oszacowania szkód jest warunkiem niezbędnym udzielenia pomocy finansowej. Organ podkreślił, że potwierdzenie protokołu przez właściwego wojewodę nie jest kwestią li tylko techniczną, niemającą znaczenia dla merytorycznej oceny wniosku, jak zarzuca skarżący. Co do zasady ze stanowiskiem organu należy się zgodzić. Obowiązek dołączenia do wniosku protokołu oszacowania szkód, potwierdzonego przez właściwego wojewodę wynika bowiem wprost z przepisów rozporządzenia, powołanych wyżej. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepisy rozporządzenia nie dają podstaw do przyjęcia, że za prawidłowe sporządzenie protokołu, w szczególności zaś za uzyskanie akceptacji wojewody na protokole odpowiada producent rolny. Przepis § 5 ust. 5 rozporządzenia stanowi, że wojewoda potwierdza wystąpienie szkód, sporządzając adnotację na protokole. Przytoczony przepis nie precyzuje jednak, co zawierać powinna adnotacja wojewody. Przepis § 5 ust. 8 określający, co zawiera protokół, również nie wskazuje, jaką treść powinna mieć adnotacja wojewody. Jak wskazano wyżej, wzór protokołu udostępniany jest na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. We wzorze tym, w końcowej części zawarte jest stwierdzenie: "Protokół sporządzono w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z których jeden otrzymuje wojewoda właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód, a drugi producent rolny, przy czym w przypadku szkód powyżej 30 proc. średniej rocznej produkcji rolnej lub 3350 zł w środkach trwałych producent rolny otrzymuje protokół potwierdzony przez wojewodę". Poniżej zawarta jest adnotacja: "Potwierdzam wystąpienie szkód powstałych w wyniku (...) w przedmiotowym gospodarstwie rolnym" i pozostawione jest miejsce na datę i podpis wojewody. Zgodnie zatem z powyższym wzorem, podpisanie protokołu przez wojewodę oznacza potwierdzenie, że w danym gospodarstwie rolnym wystąpiły szkody spowodowane określonym, niekorzystnym zjawiskiem atmosferycznym. Potwierdzenie wystąpienia szkód w sposób wskazany wyżej oznacza również zaakceptowanie ustaleń komisji szacującej szkody. Zauważyć jednak należy, że rozporządzenie, przewidując wymóg potwierdzenia przez wojewodę protokołu oszacowania szkód, nie zawiera przepisów, określających zakres badania przez wojewodę przedłożonych mu przez komisję protokołów. Nie przewiduje prowadzenia przez wojewodę jakiegokolwiek postępowania mającego na celu ustalenie okoliczności, objętych protokołem. Nie wskazuje też, czy i z jakiego powodu wojewoda mógłby odmówić sporządzenia adnotacji potwierdzającej wystąpienie szkód. W § 5 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia określone zostały terminy przedłożenia protokołów wojewodzie. Żaden przepis nie określa natomiast terminu, w którym wojewoda powinien uczynić na protokole adnotację, potwierdzającą wystąpienie szkód w uprawach. Jeśli chodzi o szacowanie szkód wywołanych powodzią, powołany przepis § 5 ust. 7 pkt 3 lit. a przewiduje 30 dniowy termin na złożenie protokołu oszacowania szkód wojewodzie właściwemu ze względu na miejsce powstania szkód. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepis ten nie określa skutków nieprzekazania przez komisję protokołów w terminie i nie przewiduje żadnej sankcji za nieprzekazanie protokołów. Na tym etapie postępowania – etapie szacowania szkód, sporządzenia protokołu, przekazania go wojewodzie i potwierdzenia przez wojewodę – producentowi rolnemu nie przysługują żadne środki odwoławcze. Postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek producenta rolnego dopiero po oszacowaniu szkód i sporządzeniu protokołu, którego dołączenie do wniosku jest wymagane zgodnie z § 13zh ust. 7 pkt 1 rozporządzenia. W postępowaniu tym organ administracji publicznej rozstrzyga o przyznaniu pomocy lub odmowie przyznania pomocy w drodze decyzji. Od decyzji organu I instancji przysługuje odwołanie do organu II instancji. W tak ukształtowanym trybie przyznawania pomocy finansowej z tytułu strat w uprawach spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi, zakwestionowanie przez producenta rolnego ustaleń zawartych w protokole komisji czy też podniesienie zarzutów wskazujących na nieprawidłowości w działaniu komisji lub wojewody, możliwe jest dopiero na etapie postępowania w sprawie przyznania pomocy, wszczętego na wniosek producenta rolnego. W orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, że protokół szacowania szkód, który wnioskodawca obowiązany jest dołączyć do wniosku, ubiegając się o pomoc finansową na podstawie § 13zh rozporządzenia, nie stanowi jedynego dowodu w sprawie i nie zwalnia organu z obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1216/21 i z 11 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2531/18, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie z 31 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 147/22, w Gorzowie Wielkopolskim z 6 października 2022 r., sygn. akt I SA/Go 259/22, w Bydgoszczy z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 854/17). Oznacza to uprawnienie organów Agencji do weryfikacji w toku postępowania ustaleń zawartych w protokole sporządzonym przez komisję do spraw szacowania szkód, powołaną przez wojewodę. W powołanym wyżej wyroku z 11 lutego 2022 r. (I GSK 1216/21) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ani rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji, ani ustawa o ARiMR nie zawierają przepisów regulujących tryb zmiany bądź jakąkolwiek procedurę służącą kwestionowania ustaleń komisji. Protokół oszacowania szkód dokumentujący ustalenia komisji jest zatem wyłącznie sformalizowanym dowodem, służącym dokonywaniu ustaleń w postępowaniu organów ARiMR rozpoznających wniosek o udzielenie pomocy. Jest sporządzany przez uprawniony organ w zakresie swego działania, stąd jest dokumentem urzędowym, co powoduje, że wiąże go domniemanie zgodności z prawdą potwierdzanych nim informacji (art. 76 § 1 k.p.a.). Domniemanie to jest jednak wzruszalne, ponieważ ustawa o Agencji dopuszcza przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, wobec stwierdzenia, że dołączony przez skarżącego protokół nie jest potwierdzony przez wojewodę, skarżący wzywany był przez organ I instancji w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków we wniosku i oraz w trybie art. 50 § 1 k.p.a. do złożenia wyjaśnień w zakresie złożenia kopii protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód. Skarżący udzielał odpowiedzi, z których wynika, że bez swojej winy nie uzyskał protokołu potwierdzonego przez wojewodę i nie są mu znane przyczyny, dla których wojewoda nie dokonał na protokole stosownej adnotacji. Skarżący podkreślał, że nie ma środków prawnych, dostępnych dla skarżącego, z których mógłby skorzystać w celu uzyskania potwierdzenia protokołu. W piśmie z 28 sierpnia 2021 r. (k. 42 - 48 akt adm.), w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków wniosku skarżący zwrócił się m. in. o "wskazanie konkretnej ścieżki postępowania dla wnioskodawcy, która pozwoli wnioskodawcy na uczynienie zadość wezwaniu, ewentualnie uzyskanie przez organ potwierdzenia protokołu przez właściwego wojewodę w drodze czynności urzędowej pomiędzy organami administracji publicznej". Dodać należy, że do wyżej wymienionej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków skarżący dołączył kopię swojego pisma z 7 lipca 2021 r. złożonego w biurze jednego z posłów, kopię pisma z 12 lipca 2021 r. skierowanego do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz kopię odpowiedzi z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skarżący podejmował zatem działania mające na celu wyjaśnienie kwestii braku podpisu wojewody. Z wyżej wskazanych pism skarżącego wynika ponadto, że skarżący próbował uzyskać od członków komisji szacującej szkody w jego gospodarstwie rolnym informację, dlaczego protokół nie został potwierdzony przez wojewodę. Z informacji, jakie uzyskał wynikało, że komisja nie przesłała protokołu wojewodzie w terminie określonym w rozporządzeniu. Nie można skarżącemu czynić zarzutu, że zwracał się do organów lub osób, do których kompetencji nie należą sprawy pomocy finansowej, przyznawanej na podstawie § 13 zh rozporządzenia, nie złożył natomiast skargi do wojewody za pośrednictwem komisji, jak podnosi organ odwoławczy. Z twierdzeń organu wynika, że w przypadku zastrzeżeń producenta rolnego do protokołu, ma on możliwość złożenia do wojewody skargi, na skutek której komisja uzasadnia swoje ustalenia zawarte w protokole, a następnie przekazuje całość dokumentacji wojewodzie. Z twierdzeniem tym nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że – jak już była o tym mowa – przepisy rozporządzenia nie przewidują procedury odwoławczej na etapie szacowania szkód i sporządzania protokołu. Przedstawiona w zaskarżonej decyzji procedura złożenia skargi do wojewody za pośrednictwem komisji nie znajduje zatem potwierdzenia w obowiązujących przepisach dotyczących przyznawania pomocy. Wyjaśnienia ponadto wymaga, że skarga, o której mowa wyżej, jest skargą uregulowaną w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Skarga ta jest rodzajem środka prawnego o charakterze actionis popularis. Jest to skarga powszechna o charakterze uniwersalnym, która dotyczy funkcjonowania organu. Zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie skargowe nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym i nie polega na załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 234 pkt 1 k.p.a., w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Z powołanego przepisu wynika zatem zakaz prowadzenia odrębnego postępowania, którego przedmiotem byłoby rozpoznanie wniesionej przez stronę skargi administracyjnej w toku trwającego postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej ostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego złożonego 10 czerwca 2021 r. W tym zatem postępowaniu powinny być rozpatrywane zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowego działania komisji szacującej szkody oraz nieprawidłowego sporządzenia protokołu. Jak wskazano wyżej, obowiązek przedłożenia protokołu oszacowania szkód nie oznacza braku uprawnień organów Agencji do weryfikacji w toku dalszego postępowania ustaleń zawartych w protokole oraz samego protokołu jako dokumentu stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej w sprawie pomocy finansowej z tytułu szkód spowodowanych przez niekorzystne zjawiska atmosferyczne. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w rozpatrywanej sprawie miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 10a ust. 6 pkt 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w brzmieniu, które obowiązywało do 29 marca 2022 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505), przepisów ust. 1 - 5, wyłączających stosowanie m.in. art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a., nie stosuje się do postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji, na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 4 ust. 6 tej ustawy, w tym na podstawie rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., w oparciu o które przyznawana jest pomoc finansowa z tytułu szkód w uprawach rolnych. Wprawdzie zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały już po zmianie ustawy o Agencji, obowiązującej od 29 marca 2022 r., uchylającej powołany wyżej pkt 6 ustępu 6 art. 10a ustawy, jednak należy zauważyć, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 24 lutego 2022 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 646), do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 10a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 10a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało 10 czerwca 2021 r. i do chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Należy mieć na uwadze, że pierwsza decyzja w tej sprawie wydana została [...] grudnia 2021 r., została ona jednak w całości uchylona przez organ II instancji decyzją z [...] stycznia 2022 r., a sprawa przekazana została organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolejna decyzja wydana została już po wejściu w życie zmiany ustawy. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony i jednolity jest pogląd, że w przypadku uchylenia wydanej w sprawie decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przed wejściem w życie zmian ustawy, nie można mówić o zakończeniu sprawy decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a do postępowań wszczętych i niezakończonych do tego czasu decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W postępowaniu prowadzonym przez Agencję w sprawie niniejszej zastosowanie mieć będą zatem ogólne reguły postępowania dowodowego, bez wyłączeń wskazanych w art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, dotyczących art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Te reguły obligują organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja przez organ obowiązków wynikających z powyższych przepisów wymagała podjęcia przez organ czynności zmierzających do ustalenia przyczyn braku potwierdzenia protokołu przez wojewodę. Przyczyny braku akceptacji wojewody mogą być różne. Mogą to być przyczyny czysto formalne, wynikające z braków formalnych protokołu. Nie można też wykluczyć odmowy potwierdzenia protokołu z powodu zakwestionowania przez wojewodę samego faktu wystąpienia niekorzystnego zjawiska atmosferycznego albo ustaleń komisji co do wysokości utraconych przez producenta rolnego plonów. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, dlaczego protokół szacowania szkód w gospodarstwie skarżącego nie został podpisany przez wojewodę. Podkreślić należy, że na dołączonym przez skarżącego protokole brak jest wymaganej adnotacji wojewody, potwierdzającej wystąpienie szkód, nie ma jednak także żadnej adnotacji, wskazującej na zapoznanie się przez wojewodę z protokołem i podającej przyczyny odmowy potwierdzenia protokołu. Jest to istotna w sprawie okoliczność, którą organ powinien był wyjaśnić w ramach prowadzonego w sprawie postępowania dowodowego, zwłaszcza, że skarżący konsekwentnie podnosił zarzut, że ze swojej strony dopełnił wszystkich niezbędnych formalności i nie są mu znane rzeczywiste przyczyny braku podpisu wojewody. W konsekwencji za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, w szczególności art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Odmowa przyznania skarżącemu pomocy finansowej na podstawie § 13zh ust. 1 pkt 3 rozporządzenia była w tej sytuacji przedwczesna. Nie zostały bowiem wyjaśnione i ustalone wszystkie okoliczności, niezbędne do oceny spełnienia przez skarżącego warunków przyznania pomocy. Tym samym naruszony został także przepis art. 80 k.p.a., zawierający zasadę swobodnej oceny dowodów (organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie było bowiem podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2020 r. powodzi. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a.". Rozpatrując sprawę ponownie organ wyjaśni kwestię braku podpisu wojewody na protokole szacowania szkód w gospodarstwie skarżącego. Należy zauważyć, że organ II instancji przyznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący spełnił materialne warunki przyznania pomocy, określone w rozporządzeniu, jednak brak podpisu wojewody uniemożliwia przyznanie pomocy. Podkreślić zatem należy, że to nie skarżący, lecz komisja powołana przez wojewodę odpowiada za treść protokołu. To komisja przedstawia protokoły szacowania szkód wojewodzie. Skarżący nie miał i nie ma wpływu na działania komisji i wojewody. Z dotychczasowych ustaleń organu wynika, że prawdopodobnie protokół nie został w ogóle przekazany wojewodzie. Jeśli zatem brak podpisu wojewody jest wynikiem zaniedbania po stronie komisji, skutków tego zaniechania nie może ponosić skarżący. Nie można bowiem obciążać obywateli skutkami nieprawidłowych działań organów państwa. W celu wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności konieczne będzie uzupełnienie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego poprzez zwrócenie się do Wojewody Lubelskiego o informację, czy protokół został mu przedłożony, jeśli tak, z jakiego powodu nie został potwierdzony, ewentualnie przeprowadzenie innych dowodów, uznanych przez organ za niezbędne. Jak już była o tym mowa, przepisy rozporządzenia określają jedynie terminy przekazania protokołów wojewodzie, nie określają jednak skutków przekazania protokołów po terminie ani skutków ich nieprzekazania. Nie określają także terminu, w jakim wojewoda dokonać powinien adnotacji o zatwierdzeniu protokołu. Wskazywałoby to na możliwość potwierdzenia protokołu w każdym czasie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).