II SA/Bd 854/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. K. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...](sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. K., działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z [...] maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2016 r. poz. 1512), § 13j ust.1, ust. 4, ust. 6 pkt 1 ppkt 1 lit. a i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2015 r. poz.187 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r. poz. 23 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku skarżącego J. S. o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania – przyznał skarżącemu pomoc finansową o wartości brutto [...] zł, stanowiącej równowartość [...] euro. Organ podniósł, że we wniosku o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania skarżący zadeklarował do otrzymania pomocy uprawy o łącznej powierzchni 208,56 ha wskazując na szkody spowodowane wystąpieniem ujemnych skutków przezimowania: pszenica ozima – 163,75 ha, rzepak ozimy 44,81 ha. Po weryfikacji wniosku w oparciu o protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód organ ustalił, że w gospodarstwie rolnym skarżącego wystąpiły następujące szkody w uprawach: - pszenicy ozimiej (7 ha) – 30 % strat, - pszenicy ozimiej (163,75 ha) – 50 % strat, - rzepaku ozimiego (44,81 ha) – 50 % strat. W ocenie organu straty o których mowa w §13j ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. dotyczą szkód w danej uprawie. Wobec tego, jeżeli w protokole z oszacowania i zakresu wysokości szkód w gospodarstwach dane uprawy zostały wskazane w oddzielnych działkach, to procent strat jest rozpatrywany dla danej uprawy w gospodarstwie, a nie dla poszczególnych działek rolnych, na których znajduje się uprawa. Wobec tego organ uznał, że szkody w uprawie pszenicy ozimiej w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy wynoszą 49,18 %. Organ podkreślił, że pomimo wezwania skarżący, twierdzący że protokół z oszacowania strat, sporządzony przez komisję powołaną Zarządzeniem Wojewody K. - P. Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. jest błędny, nie dostarczył innego, poprawnego jego zdaniem protokołu. Organ ustalił zatem wysokość pomocy finansowej biorąc pod uwagę jedynie szkodę w uprawie rzepaku ozimiego. W złożonym odwołaniu skarżący podniósł m.in., że w toku postępowania zwracał uwagę, iż protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych z dnia [...] kwietnia 2016 r. i wniosek z [...] marca 2016 r. zawierają błędy w zakresie rodzaju (nazwy) uprawy rolnej tzn. w punkcie pierwszym wpisano "pszenica ozima" zamiast "przenżyto ozimie". Zarzucił, że organ naruszył przepisy postępowania poprzez oparcie decyzji o przyznaniu pomocy w części wyłącznie na wadliwie sporządzonym protokole szkód oraz poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanego dowodu z przesłuchania świadków co do okoliczności zasiewu przenżyta ozimiego na powierzchni 7 ha i wysokości poniesionych szkód. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że łączna powierzchnia uprawy pszenicy ozimej w gospodarstwie rolnym skarżącego wynosiła 170,75 ha (7 ha + 163,75 ha). Uwzględniając, że na powierzchni 7 ha straty wyniosły 30 % (tj. 2,10 ha), a na powierzchni 163,75 ha – 50 % (tj. 81,875 ha) organ stwierdził, że straty w uprawie pszenicy ozimej na powierzchni 170,75 ha wynosiła łącznie 83,875 ha tj. 49,18 % - co oznacza że nie osiągnęły wartości 50 % kwalifikującej do udzielenia pomocy finansowej. Organ podniósł, że powyższe obliczenie zostało oparte na informacjach zawartych w protokole z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych przez ujemne skutki przezimowania, złożonym przez skarżącego wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej. Organ podkreślił, że szacowanie strat jest dokonywane przez komisję powoływaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. Sporządzony przez komisję protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód jest dokumentem urzędowym. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie ma żadnego wpływu na orzeczenia komisji i jest związana jej ustaleniami. Organ zwrócił uwagę, że skarżący poinformował o błędzie w protokole z oszacowania strat, polegającym na zapisaniu przy uprawie o powierzchni 7 ha nazwy "pszenica ozima" zamiast "pszenżyto ozimie". W toku postępowania (tj. w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji po uchyleniu jego pierwotnej decyzji z [...] grudnia 2016 r.) Kierownik Biura Powiatowego zwrócił się do skarżącego o złożenie wyjaśnień poprzez przedstawienie właściwego (poprawnie sporządzonego) protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym. Pomimo wezwania skarżący nie przedłożył podpisanego przez członków komisji oraz zatwierdzonego przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód - poprawnego protokołu, z którego wynikałoby, że na powierzchni 7 ha występowała uprawa przenżyta ozimego, na co wskazywał skarżący. W związku z tym organ pierwszej instancji dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o protokół, jaki skarżący złożył wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej. Organ odwoławczy uznał, w ślad za organem I instancji, że przeprowadzenie dowodu ze świadków nie wniosłoby żadnych zmian w zakresie danych zawartych w protokole z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym. Dowody w postaci przesłuchań świadków nie mogą bowiem zastąpić protokołu, czyli dokumentu urzędowego wymaganego przepisami prawa, na podstawie którego organ był zobowiązany wydać rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W skardze do Sądu J. S., wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego zarzucając jej naruszenie: 1) art. 15 k.p.a. poprzez brak rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organ I instancji; 2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 3) art. 7 k.p.a. poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia jedynie na dokumencie protokołu, który jest dokumentem wadliwym, nieodpowiadającym prawdzie (członkowie komisji wskazali, iż wypełniony był omyłkowo); 4) art. 8 w zw. z art. 107 k.p.a. przejawiające się nienależytym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności względem okoliczności dotyczącej protokołu na podstawie którego wydano decyzję, 5) art. 11 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego podjętej decyzji; 6) art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej przeprowadzenia; 7) art. 107 § 3 k.p.a. wyrażające się niewystarczającym wyjaśnieniem podstaw przesłanek utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy; 8) rażące naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków K. S., T. S. oraz członków komisji – R. C., A. T., M. J. , M. W. oraz R. W., mimo złożonego wniosku w tej sprawie i istnienia wątpliwości, które za pomocą tych dowodów zostałyby rozwiązane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Spór między stronami sprowadza się do oceny wartości dowodowej i zakresu wykorzystania w sprawie o pomoc finansową dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały w 2016 r. szkody spowodowane wystąpieniem ujemnych skutków przezimowania, protokołu oszacowania szkody sporządzonego przez specjalnie powołaną w tym celu przez Wojewodę komisję, o której mowa w z § 5 ust. 5 i ust. 7 rozporządzenia RM z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasady przyznawania omawianej pomocy reguluje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia Agencja udziela pomocy finansowej z przeznaczeniem m.in. na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa produktów rolnych lub w zakresie objętym działem administracji rządowej – rybołówstwo. Pomoc finansową na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa produktów rolnych, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, Agencja udziela w 2016 r., stosownie do § 13j ust. 1 ww. rozporządzenia, po pierwsze producentom rolnym, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, a po drugie w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% lub szkody powstały na powierzchni co najmniej 50% i mniej niż 70% upraw w szklarniach i tunelach foliowych, spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Zasady i warunki udzielenia omawianej pomocy określają regulacje zawarte w ust. 2-13 § 13j rozporządzenia RM z dnia 27 stycznia 2015 r. Przepis § 13j ust. 4 rozporządzenia RM z dnia 27 stycznia 2015 r. stanowi, że pomoc finansowa przyznawana jest w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 5 grudnia 2016 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Do wniosku, o którym mowa w ust. 4, dołącza się m.in. kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, zawierającego informacje o powierzchni uprawy, w której powstały szkody w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70%, lub informacje o powierzchni upraw w szklarniach i tunelach foliowych, na których powstały szkody w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% powierzchni tych upraw, spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania (§ 13j ust. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia RM z dnia 27 stycznia 2015 r.). Stosowanie do treści powołanego w § 13j ust. 6 przepisu § 5 ust. 5 ww. rozporządzenia warunkiem udzielenia pomocy, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, jest dołączenie przez wnioskodawcę do wniosku o udzielenie kredytu bankowego protokołu oszacowania szkód zawierającego określenie zakresu i wysokości szkód oszacowanych przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, przy czym w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z ust. 2 pkt 2, wojewoda potwierdza wystąpienie szkód, sporządzając adnotację na tym protokole. Protokół oszacowania szkód sporządza się na formularzu udostępnionym na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Na tle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że prawodawca ustanowił bezwzględny wymóg dołączenia do wniosku o udzielenie przedmiotowej pomocy finansowej kopii protokołu oszacowania szkód wyrządzonych wystąpieniem w 2016 r. ujemnych skutków przezimowania. Obowiązek przedłożenia protokołu oszacowania szkód nie oznacza jednak braku jakichkolwiek uprawnień organów ARiMR do weryfikacji w toku dalszego postępowania ustaleń zawartych w takim protokole oraz samego protokołu jako dokumentu stanowiących podstawę decyzji administracyjnej w sprawie pomocy finansowej z tytułu szkód spowodowanych przez ujemne skutki przezimowania. Należy bowiem zauważyć, że żaden przepis ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wskazuje, by do rozpoznawania wniosku o pomoc finansową dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach produkcji rolnej powstały szkody, nie miały zastosowania reguły postępowania dowodowego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Te reguły obligują zaś organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Również żaden przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. nie zawiera zakazu prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczności objęte protokołem oszacowania szkód, ani też nie stanowi wprost, że taki protokół stanowić ma wyłączne źródło dowodowe w sprawie o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej. Tym samym więc przewidziany w § 13j ust. 6 rozporządzenia wymóg dołączenia do wniosku o przyznanie pomocy finansowej protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję nie wyłącza zastosowania dowodowych reguł postępowania administracyjnego przewidzianych w k.p.a. i oznacza wyłącznie to, że organy ARiMR są zobowiązane zgromadzić materiał dowodowy obejmujący, co najmniej ten protokół. Gdy jednak – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – sam rolnik kwestionuje ustalenia podjęte przez organ na podstawie protokołu oszacowania szkód, organ nie może uchylić się od przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności stwierdzone w tym protokole (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 514/17, w Krakowie w wyrokach z 30 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 233/16 i z 2 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 465/14 oraz WSA w Bydgoszczy w wyroku z 27 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Bd 157/16). Okoliczność, iż jedynie komisja szacująca straty jest uprawniona do ich wyliczenia nie oznacza, że w toku dalszego postępowania zawarte w protokole ustalenia nie mogą być podważane. Dlatego też zdaniem Sądu, protokół komisji szacującej straty, wbrew twierdzeniom organów, jest dowodem, który może być podważany przez stronę w toku postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania pomocy finansowej – chociażby z powodu zwykłych błędów rachunkowych lub błędnie wskazanej rośliny (uprawy) stwierdzonej na danym polu uprawnym. W konsekwencji – aczkolwiek organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skargi, w sposób spełniający wymogi przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. rozpoznał merytorycznie sprawę, dokonał własnych ustaleń oraz przedstawił wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne zajętego stanowiska – za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że nie tylko odnośnie szkód w uprawie rzepaku ozimego, ale także odnośnie szkody powstałej w uprawie pszenicy ozimej skarżący kwalifikował się do udzielenia mu pomocy finansowej. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien orzec po uprzednim uzupełnieniu postępowania dowodowego, zgodnie z powyższym stanowiskiem Sądu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu oraz opłaty od pełnomocnictwa.