I GSK 571/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 286/17 w sprawie ze skargi G. B. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2017r., sygn. akt III SA/Wr 286/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę G. B. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2017r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016. Przedstawiając przyjęty za podstawę tego wyroku stan sprawy – Sąd I instancji wskazał, że w dniu 16 maja 2016r. G. B. złożył wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016; w dniu 31 sierpnia 2016r. zaś złożył pismo, w którym podał, iż zawarł z Agencją Nieruchomości Rolnych umowy dzierżawy na wskazane w treści tegoż pisma działki ewidencyjne. W stosunku do wszystkich umów dzierżawy złożył wnioski o ich przedłużenie. Na potwierdzenie posiadanego tytułu prawnego do wskazanych działek strona załączyła postanowienia: Sądu Rejonowego w Lubaniu, Wydział I Cywilny o sygn. akt [...] oraz Sądu Rejonowego w Zgorzelcu, I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt [...] w sprawie udzielenia zabezpieczenia roszczenia, poprzez ustanowienie zakazu zbywania i wydzierżawiania nieruchomości objętych umową dzierżawy, Sądu Rejonowego w Zgorzelcu, Wydział I Cywilny z dnia 18 września 2015r. o sygn. akt [...] z wniosku strony w sprawie o udzielenie zabezpieczenia przed wszczęciem postępowania w sprawie oraz Sądu Wydział I Cywilny z dnia 6 października 2015r. o sygn. akt [...] wydane w sprawie z wniosku o udzielenie zabezpieczenia roszczenia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie. W tym samym dniu strona złożyła oświadczenie, w którym wyszczególniła działki ewidencyjne (ich położenie), deklarowane do przyznania płatności na rok 2016, wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, do których ma tytuł prawny na dzień 31 maja 2016r. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2016r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Jeleniej Górze zawiesił postępowania w sprawie wniosku o przyznanie wnioskowanej płatności na rok 2016, powołując art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i podając, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (tj. wydania rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w Lubaniu i Zgorzelcu w sprawach potwierdzenia dzierżawy gruntów należących do Agencji Nieruchomości Rolnych). W toku postępowania między instancyjnego strona złożyła postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie, I Wydział Cywilny z dnia 5 grudnia 2016r., sygn. akt [...], w przedmiocie zabezpieczenia powództwa, postanowienie Sądu Rejonowego w Lubaniu, I Wydział Cywilny z dnia 17 listopada 2016r., sygn. akt [...], w przedmiocie zabezpieczenia powództwa, postanowienie Sądu Rejonowego w Lubaniu, I Wydział Cywilny z dnia 6 października 2015r., sygn. akt [...], o udzielenie zabezpieczenia, postanowienie Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze, II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 10 grudnia 2015r., sygn. akt [...], w sprawie oddalenia zażalenia; a także postanowienie Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze, II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 3 stycznia 2017r. o sygn. akt [...] w sprawie zmiany postanowienia Sądu I instancji poprzez zabezpieczenie roszczenia powoda. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu utrzymał w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania. Powołując art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podniósł, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć, przy czym pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego musi istnieć zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Zagadnienie to musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dyrektor wskazał, że przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności na rok 2016 (na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest uprzednie (prawomocne) rozstrzygnięcie powództw strony w przedmiocie ustalenia dalszego dzierżawienia gruntów rolnych objętych umowami dzierżawy, zawartymi z Agencją Nieruchomości Rolnych w Warszawie. Prawomocne rozstrzygnięcia w tym przedmiocie co do dalszego dzierżawienia grantów są niezbędne dla wydania decyzji administracyjnej w sprawie pomocy finansowej dla działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2010 (Dz. U. z 2015r. poz. 349), zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jeśli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 – podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Tak więc niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. Zdaniem Dyrektora OR ARiMR we Wrocławiu prawomocne rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie ustalenia prawa strony do dalszego dzierżawienia działek, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, które zostały przez stronę zadeklarowane do przyznania płatności na rok 2016, mając na względzie treść art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stanowią zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tytułem prawnym jest każde (prawomocne) orzeczenie, (ostateczna) decyzja administracyjna, umowa cywilnoprawna, czy też ugoda. Tytuł prawny świadczy o tym, że danej osobie przysługuje jakieś prawo i stanowi podstawę do wysuwania roszczeń. Natomiast w sprawie, w stosunku do działek zadeklarowanych we wniosku na rok 2016, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa nie są takim tytułem przedłożone przez stronę postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia roszczeń wobec Agencji. Z uwagi na żądanie wyrażone w złożonych pozwach, tytułem prawnym w stosunku do działek rolnych, co do których strona domaga się ustalenia dalszego prawa ich dzierżawienia, będzie dopiero prawomocne rozstrzygnięcie sądu. Oddalając skargę G. B. na to postanowienie – Sąd I instancji stwierdził, że użyty w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zwrot "zawiesza" oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być zatem okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Sąd I instancji uznał, że w sprawie przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie płatności rolnych na rok 2016 jest uprzednie rozstrzygnięcie powództwa skarżącego w przedmiocie ustalenia dalszego dzierżawienia gruntów rolnych objętych umowami dzierżawy zawartymi z Agencją Nieruchomości Rolnych, a będących przedmiotem wniosku. Skarżący składając wniosek pomocowy na rok 2016 zadeklarował do przyznania płatności grunty rolne wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, użytkowane wcześniej na podstawie umów dzierżawy. W stosunku do tych gruntów skarżący wystąpił o przedłużenie dzierżawy a następnie wystąpił do Sądu z powództwami o prawo do ich dalszego dzierżawienia. Powołując art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - Sąd I instancji stwierdził, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. Kwestia tego tytułu na dzień składania wniosku, jak i wydania rozstrzygnięcia przez organy Agencji, w odniesieniu do gruntów objętych wnioskiem pomocowych, jest przedmiotem postępowania sądu powszechnego. Uzyskanie zaś prawomocnych rozstrzygnięć sądowych, co do dzierżawienia przez skarżącego tych gruntów, oznacza niewątpliwie posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia sądu powszechnego, jest niezbędne do wydania decyzji administracyjnych w sprawie przyznania płatności. Organy administracyjne we własnym zakresie nie są władne rozstrzygnąć tej kwestii. Prawomocne rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie ustalenia prawa strony do dalszego dzierżawienia działek, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, które zostały przez stronę zadeklarowane do przyznania płatności na rok 2016, mając na względzie treść art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stanowią zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sprawie zdaniem Sądu I instancji zagadnienie to (posiadanie tytułu prawnego do gruntów) wyłaniało się w toku postępowania o przyznanie płatności; jego rozstrzygnięcie należy do sądu powszechnego; jego "uprzednie" rozstrzygnięcia musi poprzedzić rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji istnieje zależność. Udzielone przez Sąd zabezpieczenia nie stanowią tytułu prawnego w stosunku do dzierżawionych gruntów rolnych, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł G. B., zaskarżając ten wyrok w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania: a) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na przeprowadzeniu kontroli wyłącznie poprzez zastosowanie wybiórcze przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, a nie wszystkich, a w rezultacie rozpatrzenie sprawy niezgodnie z kryterium legalności przewidzianym przez przepisy; b) art. 145 § 1 “PKT C" p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 "ust. 4" k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2010 (Dz.U. z 2015r. poz. 349), zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w zw. z art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że rozpoznawana przez Sąd sprawa stanowi kwestię wstępną umożliwiająca zawieszenie postępowania w związku z przepisem art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w momencie w którym przesłanka ustanowiona na gruncie przepisów art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pozostaje w sprzeczności z treścią art. 9 ust. 3 rozporządzenia 1307/13 określającego dopuszczalne ograniczenia definicji rolnika aktywnego, a tym samym pozostającego w sprzeczności z przepisami unijnymi w konsekwencji, w prawidłowym toku rozpoznania sprawy przedmiotowa kwestia wstępna nigdy nie powinna stanowić przedmiotu badania przez organ płatniczy, a w konsekwencji wywołanie szkody skarżącemu poprzez zawieszenie postępowania w sprawie przyznania środków i odmowę ich wypłaty, gdy w normalnym toku postępowania środki te winny być przyznane i wypłacone; c) art. 145 § 1 "PKT C" p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez jego zastosowanie w momencie, kiedy przepis hierarchicznie nadrzędny oraz określający zakres dyspozycji państw członkowskich do określania ograniczeń w ustawach krajowych nie dopuszcza ograniczenia określonego w przepis art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a w konsekwencji wywołanie szkody skarżącemu poprzez zawieszenie postępowania w sprawie przyznania środków i odmowę ich wypłaty, gdy w normalnym toku postępowania środki te winny być przyznane i wypłacone; d) art. 145 § 1 "PKT C" p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na działaniu przez organ administracji z pominięciem ogółu przepisów prawa europejskiego, a zatem rozstrzygnięcie postępowania wbrew zasadzie praworządności poprzez wybiórcze stosowanie przepisów; e) art. 145 § 1 "PKT C" p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji, która jest niezgodna z polityką wsparcia rolnictwa i godzi w interesy rolnika, a tym samym podważa zaufanie do organu administracyjnego prowadzącego sprawę. W rezultacie naruszenia wyrządzając mojemu mocodawcy szkodę poprzez zawieszenie postępowania w sprawie przyznania pomocy ze środków Europejskiego Funduszu na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich utrudniając prowadzenie działalności rolniczej; f) art. 145 § 1 "PKT C" p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości interpretacyjnych na rzecz strony postępowania; g) art. 141 § 4 p.p.s.a.; 2. przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie przepisu: a) art. 288 TFUE poprzez jego niezastosowanie polegające na stosowaniu przez organ administracyjny państwa członkowskiego przepisu art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w momencie, gdy pozostaje on w sprzeczności z art. 29 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013 oraz art. 31 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013 oraz art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/13, a także poprzez zastosowanie ograniczeń w przyznawaniu płatności nieznanych prawu wspólnotowemu, a tym samym naruszenie zasady bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych. W rezultacie naruszenia wyrządzając mojemu mocodawcy szkodę poprzez zawieszenie postępowania w sprawie przyznania pomocy ze środków Europejskiego Funduszu na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich utrudniając prowadzenie działalności rolniczej; b) art. 9 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że w toku postępowania organ pominął w stosowaniu obowiązujące Rzeczpospolitą umowy międzynarodowe w postaci aktów Unii Europejskiej, które przy zastosowaniu doprowadziłby do odmiennego rozstrzygnięcia niż podjęte w sprawie; c) art. 91 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że w sytuacji gdy umowa międzynarodowa w formie aktu Unii Europejskiej pozostawała w sprzeczności z przepisami ustawodawstwa krajowego przyznano pierwszeństwo stosowania przepisom prawa krajowego, a w konsekwencji wyrządzono skarżącemu szkodę. W oparciu o te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2017r., sygn. akt III SA/Wr 287/17, w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący oświadczył, że zrzeka się prawa do przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Rozpoznając skargę kasacyjną G. B. w granicach sformułowanych w niej zarzutów - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek skargi o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw prawnych. Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 1 lit. g) petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności. Zważywszy na brak sprecyzowania w zarzucie sposobu naruszenia tego przepisu oraz sposób uzasadnienia tego zarzutu w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna (będąca sformalizowanym środkiem prawnym) w tym zakresie nie została sformułowana zgodnie z wymogami ustawowymi. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy, który to wpływ stanowi obligatoryjny element skargi kasacyjnej w przypadku zarzucenia naruszenia przepisu prawa procesowego, a takim jest wskazany w zarzucie przepis prawa. Sąd kasacyjny - zważywszy na zakres jego kompetencji, ograniczony do analizy zarzutów kasacyjnych - nie może poszukiwać za skarżącego kasacyjnie okoliczności mogących ewentualnie w jego intencji wskazywać na związek przyczynowy między zarzucanym naruszeniem prawa a wynikiem sprawy. W skardze kasacyjnej brak jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na zaistnienie takiego związku. Jedyny fragment uzasadnienia tej skargi, odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., dowodzi, iż naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji skarżący kasacyjnie upatruje w niepełnym jego zdaniem uzasadnieniu wyroku, a także wadliwie obrazującym "ogląd Sądu na postępowanie", bowiem rozstrzygnięcie zostało wydane jedynie w oparciu o fragment unormowania prawnego, stanowiącego niezwykle złożoną całość sytemu płatności, który w tej sprawie powinien być rozpoznany całościowo. Wręcz skarżący kasacyjnie kwestionuje oparcie rozstrzygnięcia na art. 97 § 4 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z jednoczesnym pominięciem przepisów rozporządzenia nr 1305/2013 i TFUE, nie wskazując przy tym tychże przepisów. Powyższe wskazuje, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarga kasacyjna zmierza do podważenia przyjętej przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jednakże za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować podstawy prawnej zaskarżonego wyroku. Temu służą bowiem inne przepisy normujące działalność orzeczniczą wojewódzkich sądów administracyjnych. Skuteczne zarzucenie tegoż przepisu jest możliwe dopiero wówczas gdy uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku zawiera braki, uniemożliwiające Sądowi odwoławczemu dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia, jak i poznanie motywów rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż – pomijając trafność dokonanej przez Sąd I instancji oceny okoliczności faktycznych i prawnych, co nie może być kwestionowane za pomocą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – sposób sporządzenia uzasadnienia pozwala na ocenę zasadności stanowiska Sądu I instancji, tyle że z uwagi na brak właściwie sformułowanego zarzutu kasacyjnego wyłączona jest ocena prawidłowości tego stanowiska. Wobec tego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 u.p.s.a., tj. zarzut pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej również nie jest trafny. Przepisy te nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej, tj. poprzez wybiórcze zastosowanie przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, co w intencji skarżącego kasacyjnie jest tożsame z rozpoznaniem sprawy niezgodnie z kryterium legalności przewidzianym przez te przepisy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uprawnione identyfikowanie kryterium legalności z prawidłowym zastosowaniem przepisów prawnych przez Sąd I instancji. Użyte w tych przepisach słowo "zgodność z prawem" (legalność) posłużyło ustawodawcy do skonstruowania wzorca sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej poprzez wskazanie, że wzorcem tym są przepisy prawa, nie zaś np. celowość czy racjonalność działania administracji. Przepisy art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 u.p.s.a. - pomijając, że skarga kasacyjna nie wykazuje w żaden sposób wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy, co już czyni zarzut kasacyjny nieskutecznym - mają charakter ustrojowy. Normują one pozycję sądów administracyjnych jako sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz zasadnicze kryterium tej kontroli w postaci zgodności z prawem działalności administracji. Wobec tego skuteczne zarzucenie tych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas gdyby sąd administracyjny kontroli podał akt nie podlegający kontroli sądowoadministracyjnej lub co prawda skontrolował akt podlegający tej kontroli, lecz zastosował kryterium inne niż jego legalność. Skarga kasacyjna nie zarzuca, że poddany kontroli akt nie należy do kompetencji sądów administracyjnych oraz że w sprawie Sąd I instancji zastosował kryterium nieprzewidziane w ustawie. Nie wykazuje również, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Ze sposobu sformułowania zarzutu wynika natomiast, że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego aktu. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. czy art. 1 p.p.s.a. nie stanowi jednakże podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2015r., II GSK 1979/14). Z tych względów zarzuty naruszenia tych przepisów nie mogą zostać uwzględnione. Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 lit. c) - nie zaś jak podano w skardze kasacyjnej “PKT C" - p.p.s.a. powiązanego z szeregiem innych przepisów zastosowanych w różnej konfiguracji, a mianowicie art. 97 § 1 pkt 4 (zamiast "ust. 4") k.p.a., art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/2013, art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a.; art. 288 TFUE, art. 29 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013 oraz art. 31 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013; art. 9 ust. 3 rozporządzenia nr 1307/13; oraz art. 9 i art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zarzuty pkt 1 lit. b), c), d), e) i f) oraz pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, pozostające w funkcjonalnym związku, podlegają łącznemu rozpoznaniu. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje – najogólniej to ujmując – w odmowie przyznania wnioskowanej pomocy podczas gdy "w normalnym toku postępowania środki te powinny być przyznane i wypłacone". Podnosi też, że przepis prawa krajowego pozostaje w sprzeczności z prawem unijnym, a przepisy prawa w sposób wybiórczy zostały zastosowane w sprawie. Skarżący kasacyjnie kwestionuje ograniczenie oceny okoliczności prawnych sprawy do tytułu prawnego do zadeklarowanych do płatności gruntów, który to warunek jest w jego ocenie sprzeczny z prawem unijnym, co prowadzi do zastosowania ograniczeń w przyznaniu płatności nieznanych prawu unijnemu, skutkującego w efekcie bezpodstawnym zawieszeniem postępowania w sprawie. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej sprowadza się zaś do kwestionowana negatywnego rozpoznania sprawy podczas gdy każde rozstrzygnięcie inne niż pozytywne jest ograniczeniem uprawnień rolnika, w tym o treści stosunku prawnego łączącego skarżącego z agencją nieruchomości rolnych, i jest sprzeczne z prawem unijnym. Zważywszy na objęte zarzutem kasacyjnym przepisy prawa, a także wskazywany w skardze kasacyjnej sposób naruszenia tych przepisów - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna, poza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie została skierowana przeciwko podstawie prawnej zaskarżonego wyroku. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest przecież postanowienie o zawieszeniu postępowania. Postanowienie to jest aktem czysto procesowym, wpadkowym w postępowaniu głównym w sprawie przyznania płatności rolnej. Oznacza to, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego należało zarzucić przede wszystkim naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. że bezpodstawnie Sąd I instancji uznał, że posiadanie tytułu prawnego do gruntów objętych deklaracją, będące okolicznością faktyczną, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tegoż przepisu prawa, skutkujące obligatoryjnym zawieszeniem postępowania w przedmiocie płatności. Wymagało to wykazania, że na gruncie prawa nie ma żadnego powszechnie obowiązującego przepisu, który uzależniałby rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy płatności rolnej od wydania przez sąd lub inny organ administracji publicznej niż organ Agencji odpowiedniego rozstrzygnięcia oraz, że bez tego rozstrzygnięcia nie jest w ogóle możliwe rozpoznanie sprawy tejże płatności. Te bowiem okoliczności mają w świetle tegoż przepisu relewantne prawnie znaczenie. A zatem skarga kasacyjna powinna zmierzać do wykazania, że dla rozpoznania sprawy przyznania płatności nie było konieczne rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sporu o prawo do dalszego dzierżawienia spornych gruntów, co powinno prowadzić do wniosku, że organ Agencji zobowiązany był rozpoznać wniosek merytorycznie, tj. przyznać płatność lub odmówić jej przyznania w zależności od oceny czy wnioskodawca spełnia czy też nie przesłanki do jej przyznania. Dopiero uzyskując ewentualne negatywne rozstrzygnięcie tegoż wniosku mógłby podnosić argumenty co do zgodności prawa krajowego z unijnym. Argumentacji w zakresie relewantnych na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczności prawnych skarga kasacyjna nie zawiera. Jej rozważania, odnoszące się do tego przepisu, zawarte na ostatniej stronie skargi kasacyjnej, sprowadzają się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że "(r)ozbudowane rozważania sądu na temat istoty kwestii wstępnej, oraz prawidłowości zawieszenia postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 KPA w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy EFRROW przy jednoczesnym pominięciu i zbyciu kwestii zgodności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy EFRROW z przepisami unijnymi prowadzi do wniosku, że całe te rozważania są bezcelowe i prowadzone w oderwaniu od istoty sprawy". Dalej skarżący kasacyjnie podnosi, że "(p)ominięta została kwestia kontroli legalności w tym aspekcie, w którym dochodziło do weryfikacji prawidłowości art. 20 ust. 4 ustawy EFRROW jako normy prawa w ogóle. Sąd przyjął tę kwestię jako pewnik i dokonał wyłącznie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Rozstrzygnięcie to (...) nie dokonuje (...) rozstrzygnięcia w sposób kompletny, oraz pomija zarzuty Skarżącego oraz istotne okoliczności prawne". Jednakże ocena tychże okoliczności nie może zostać uwzględniona - zważywszy na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - jako mająca istotne znaczenia dla sprawy zawieszenia postępowania w sprawie płatności rolnej. Ma to tę swoją konsekwencję, że argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej nie może być uznana za trafną, tj. podważającą prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny sprawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co oznacza, iż od jej prawidłowego sporządzenia zależy jej skuteczność, a gwarancję prawidłowości jej sporządzenia w intencji ustawodawcy stwarza wprowadzenie przymusu adwokackiego dla jej sporządzenia. Skoro zatem żadnym z analizowanych zarzutów kasacyjnych skarżący nie zdołał podważyć zasadności rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku, a to z uwagi na brak skierowania odpowiednich zarzutów przeciwko podstawie prawnej tego wyroku, to w konsekwencji nie sposób uwzględnić wniosku skargi kasacyjnej o uchylenie tego wyroku. Sąd kasacyjny – poprzez niewłaściwy sposób skonstruowania zarzutów kasacyjnych – nie uzyskał kompetencji do dokonania merytorycznej oceny zasadności zawieszenia postępowania w sprawie płatności rolnej, w tym czy przyjęta przez Sąd I instancji koncepcja "zagadnienia wstępnego" jest prawidłowa i spójna. Niezależnie od tego podnieść należy, że skarżący kasacyjnie nie wykazał związku pomiędzy naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. a naruszeniem art. 9 i art. 91 ust. 2 Konstytucji i prawa wspólnotowego w kontekście przesłanki zawieszenia postępowania, co również uniemożliwia ocenę zasadności ich pominięcia przez Sąd I instancji. Nie można też stwierdzić, gdyż nie pozwala na to treść skargi kasacyjnej, czy skarżący kasacyjnie uwzględnił ewentualne skutki zakwestionowania zasadności zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności, właśnie w kontekście treści pojęcia "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.