I GSK 622/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4815/21 w sprawie ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w W. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4815/21 oddalił skargę A sp. z o.o. z siedzibą w W. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] października 2021 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: a) przepisów postępowania, a mianowicie art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 i ust 2. pkt 7 u.o.z poprzez naruszenie zasady przejrzystości, bezstronności oraz równości dostępu do informacji i tym samym ocenę projektu na podstawie pojęcia "znacznego ulepszenia" bez określenia jego znaczenia w regulaminie w sytuacji, gdy rozumienie tego pojęcia ma charakter rozstrzygający dla przyznania dofinansowania, co spowodowało, że ocena projektu została dokonana w oparciu o subiektywne przesłanki i kryteria, b) przepisów postępowania, a mianowicie art. 37 ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1 u.o.z poprzez ocenę projektu pod względem kryterium niezamieszczonego w regulaminie, czyli kryterium ogólności (szczegółowości), podczas gdy ocena projektu w ramach danego kryterium nie może odwoływać się do wymogów, których dane kryterium w opisie nie zawiera, c) przepisów postępowania, a mianowicie art. 37 ust. 1 u.o.z poprzez uznanie, że przejrzystość i rzetelność w rozumieniu tego przepisu przy ocenie projektu może być definiowana przez źródła pozaprawne i w konsekwencji tego naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust 1 i 2 Konstytucji i § 149 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", d) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a u.o.z, polegające na braku uwzględnienia skargi i braku jednoczesnego przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, pomimo iż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 41 ust. 1 "u.o.z", a konkurs nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, czyli w sposób zapewniający stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, które to naruszenia łącznie wpłynęły na uznanie za niespełnione kryteria regulaminu, w szczególności obowiązkowych kryteriów nr 5 i 7 i ostatecznie skutkowały odmową przyznania finansowania, przez co miały istotny wpływ na wynik dokonanej oceny. W oparciu o ww. zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie oraz uwzględnienie skargi kasacyjnej i tym samym uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał to orzeczenie, a także zasądzenie kosztów (w tym kosztów zastępstwa radcowskiego z uwzględnieniem uiszczonej opłaty skarbowej) według norm prawem przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wobec zrzeczenia się rozprawy przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną oraz niezażądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę przeciwną. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Odnosząc się do zarzutów w kolejności wskazanej w petitum wniesionego środka zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. W dokumencie Kryteria wyboru projektów, kryterium nr 5 zostało określone jako wymaganie aby "Projekt był zgodny z zakresem poddziałania, a cel projektu był uzasadniony i racjonalny". W opisie tego kryterium "w ramach oceny kryterium badane jest czy projekt jest innowacyjny i polega na opracowaniu przez jednostkę naukową dla mikro, małego lub średniego przedsiębiorcy nowego lub znacząco ulepszonego produktu (wyrobu, usługi), technologii lub nowego projektu wzorniczego. Ocena PARP, że z opisu wniosku nie wynika, aby zakres prac zleconych jednostce stanowił opracowanie, rozumiane jako udokumentowany pełny proces tworzenia usługi, wyrobu, technologii czy projektu wzorniczego została zaakceptowana przez WSA w Warszawie, jako prawidłowa, przeprowadzona zgodnie z katalogiem kryteriów, w oparciu o informacje zawarte we wniosku oraz wyjaśnienia udzielone przez skarżącą kasacyjnie. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. W ramach oceny tego kryterium badane jest czy projekt jest innowacyjny i polega na opracowaniu przez jednostkę naukową dla mikro, małego lub średniego przedsiębiorcy nowego lub znacząco ulepszonego produktu (wyrobu, usługi), technologii lub nowego projektu wzorniczego. Ocenie podlega użyteczność projektu (rezultatu) dla przedsiębiorcy, zasadność oraz racjonalność realizacji projektu Wnioskodawca powinien zatem w przypadku innowacji produktowej, wykazać, że produkt zaspokoi faktyczne zapotrzebowanie konsumentów i będzie konkurencyjny względem innych, podobnych produktów oferowanych na rynku, w przypadku innowacji procesowej, wykazać pozytywny wpływ rezultatu projektu na cykl produkcyjny, proces technologiczny w przedsiębiorstwie oraz innych potencjalnych jej użytkowników lub znaczące podniesienie jakości świadczonych usług lub produkowanych wyrobów. Oceniając negatywnie wniosek Skarżącej w ramach przedmiotowego kryterium PARP wskazał, że w ocenie wzięto pod uwagę, że: "Zakres rzeczowy zaplanowanych w projekcie zadań został zaprezentowany na bardzo dużym poziomie ogólności. Przewidziane w projekcie działania (wyszczególnione w harmonogramie rzeczowo-finansowym) dotyczą głownie przeprowadzenia audytów i opracowania wytycznych. W harmonogramie projektu, nie wskazano precyzyjnie prac o charakterze badawczo-rozwojowym, które miałyby doprowadzić do opracowania ulepszonego urządzenia w postaci Dynamicznego Korektora Kręgosłupa z systemem pomiarowym i akwizycją danych. Biorąc powyższe pod uwagę nie można uznać, że projekt jest zgodny z zakresem Działania, a cel projektu jest uzasadniony i racjonalny." Rozpatrując zaś protest Skarżącej od wyniku oceny PARP wskazał, że głównym celem i przedmiotem realizacji niniejszego projektu nie jest opracowanie produktu w myśl powyższej definicji tego pojęcia, lecz wdrożenie na rynek już opracowanego we własnym zakresie urządzenia. Sąd podzielił stanowisko PARP, że w odpowiednich polach wniosku, zawierających charakterystykę wskazanego przedmiotu projektu oraz nowe cechy i funkcjonalności rezultatów projektu zaprezentowano co prawda w sposób drobiazgowy i wyczerpujący parametry techniczne, cechy użytkowe, funkcjonalne, właściwości i zastosowania opracowanego już produktu jednakże w odniesieniu do zadeklarowanego w projekcie zakresu projektu, tj. znaczącego ulepszenia istniejącego wyrobu poza działaniami ukierunkowanymi na zlecenie przeprowadzenia audytu technicznego i opracowania wytycznych dla spełnienia określonych norm i obowiązujących przepisów dla legalnego wprowadzenia produktu do obrotu, brak było informacji potwierdzających rzeczywiste ulepszenie (udoskonalenie) produktu, w rozumieniu opracowania nowych, innowacyjnych cech, właściwości, funkcjonalności rezultatu projektu, mających jednocześnie charakter B+R. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że celem Poddziałania 2.3.2. POIR nie są prace ukierunkowane na np. przeprowadzenie audytu technicznego, technologicznego, materiałowego pod kątem spełnienia wymagań aktualnych przepisów i norm celem legalnego wprowadzenie urządzeń na rynek, opracowanie wytycznych do sporządzania dokumentacji urządzenia medycznego zgodnie z wymaganiami aktualnych przepisów i norm, innych wytycznych dotyczących funkcjonowania urządzenia i wprowadzenia go do legalnego obrotu rynkowego, a właśnie takie prace zostały wskazane we wniosku Skarżącej. Efekty prac i działań zaprezentowane przez Skarżącą we wniosku o dofinansowanie są zatem niezgodne z założeniami ww. Poddziałania. Skarżąca zarzuca brak przejrzystości i brak wyjaśnienia w regulaminie pojęć znacznego ulepszenia i ogólności / szczegółowości oznaczenia ulepszeń upatrując w tym naruszenie art.37 ustawy wdrożeniowej. Tego zarzutu nie sposób podzielić. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że ocena projektu Skarżącej opisanego we wniosku o dofinansowanie została sformułowana w postępowaniu wolnym od naruszeń prawa, w szczególności odpowiadającym zasadom wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Nie można zgodzić się z zarzutem Skarżącej kasacyjnie , że doszło do naruszenia przepisu art. 37 ustawy wdrożeniowej poprzez brak zapewnienia przejrzystości i rzetelności stosowanych reguł. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej określa obowiązek przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego. Podstawę przeprowadzenia konkursu stanowi regulamin (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), w którym właściwa instytucja określa między innymi kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7). Regulamin konkursu oraz jego zmiany właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu (art. 41 ust. 2 pkt 5). Regulamin konkursu nie stanowi wprawdzie źródła powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, jednakże ma normatywny charakter i stanowi podstawowe źródło praw i obowiązków wnioskodawców w procedurze konkursowej. Regulamin konkursu i załączniki do niego mają na celu z jednej strony dokładne poinformowanie wszystkich uczestników konkursu o jego zasadach, z drugiej - obiektywną ocenę projektów na podstawie jednolitych, jednakowych dla wszystkich i przejrzystych kryteriów. W konsekwencji też reguły dokonywania ocen projektów, w tym w szczególności kryteria wyboru projektów, powinny zostać w sposób jasny i wyczerpujący określone w regulaminie konkursu i załącznikach do regulaminu. Ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają między innymi zasady przejrzystości reguł oceny i równego traktowania wnioskodawców, które ujęte są także w dostępnej publicznie dokumentacji konkursowej (tak m.in.: w wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 7/18). Zasady przejrzystości i rzetelności zostały zdefiniowane w Rozdziale 4 - Ogólne warunki wyboru projektów, pkt 1 lit. a i b Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 - 2020, za pomocą których na podstawie art. 5 ustawy wdrożeniowej minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego określa ujednolicone warunki i procedury wdrażania funduszy strukturalnych. Zgodnie z Wytycznymi zasada przejrzystości rozumiana jest, jako zapewnienie dostępu do informacji związanych z przebiegiem wyboru projektów i jest realizowana co najmniej poprzez udzielanie na wniosek wnioskodawcy informacji o postępowaniu toczącym się w związku ze złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu, a także poprzez bieżące zamieszczanie na stronie internetowej instytucji organizującej konkurs informacji o etapie, na którym znajduje się dany konkurs lub innych informacji związanych z jego przebiegiem. Należy podkreślić, iż ramach konkursu PARP na bieżąco informowała wnioskodawców w drodze komunikatów na stronie internetowej o etapach konkursu i oceny projektów oraz udzielała odpowiedzi na indywidualne pytania zadawane przez wnioskodawców. Natomiast zasada rzetelności zgodnie z Wytycznymi rozumiana jest jako obowiązek zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu i jest realizowana co najmniej poprzez pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełniania każdego z kryteriów, które zostało ocenione negatywnie oraz w przypadku kryterium punktowego nie przyznano maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów. Każde uzasadnienie zawiera przynajmniej wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o negatywnym wyniku oceny spełniania danego kryterium lub wskazanie okoliczności uniemożliwiających przyznanie maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów lub wskazanie okoliczności, które zdecydowały o negatywnej ocenie merytorycznej. Informacja dotycząca oceny wniosku Skarżącej zawierała pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełnienia spornych kryteriów oraz wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o negatywnej ocenie merytorycznej. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, informacja spełniła wymogi rzetelności określone w Wytycznych. Należy zaakcentować, że ocena projektu jest dokonywana wyłącznie na podstawie treści wniosku, jak i załączników do niego dołączonych, przy czym treść wniosku nie podlega zmianom ani modyfikacjom, chyba że organ wezwie Wnioskodawcę do dokonania uzupełnienia braków formalnych. Projekt Skarżącej oceniono zgodnie z Regulaminem konkursu, w tym w szczególności zgodnie z 8, § 9 i § 10 Regulaminu konkursu a ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z katalogiem kryteriów na podstawie informacji zawartych we wniosku oraz wyjaśnień udzielonych przez Skarżącą. W myśl § 6 ust. 1, zdanie 2 Regulaminu konkursu: "Wniosek o dofinansowanie, należy sporządzić zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu (dalej "Instrukcja"), stanowiąca załącznik nr 3 do Regulaminu". Ocena w ramach Kryterium nr 5 oraz Kryterium nr 7 została już przedstawiona w pierwszej części niniejszych rozważań zatem nie ma potrzeby ponownego jej przywoływania. Podkreślić należy, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (tak m.in.: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1500/11). Skarżąca przystępując do konkursu winna więc znać jego zasady zwłaszcza, że są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Ponadto każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Jak słusznie wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, brak podanej informacji lub też podanie informacji w sposób niejednoznaczny winien zostać oceniony negatywnie. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej niezamieszczenia w kryteriach wyboru projektów wszystkich parametrów wraz z podaniem ich znaczenia według których był oceniany wniosek należy wskazać, że zasady konkursu, zarówno zawarte w treści Regulaminu konkursu, jak i jego załącznikach, były tożsame dla wszystkich podmiotów biorących udział w przedmiotowym konkursie. Co do kwestii zaś posłużenia się podczas oceny projektu Skarżącej niezdefiniowanymi pojęciami "szczegółowość" i "ogólność" należy zwrócić uwagę, że definiowanie pojęć zazwyczaj ma na celu opis pewnych instytucji czy istotnych zagadnień o szczególnym znaczeniu, do których nie sposób zaliczyć ww. wyrażeń, jak trafnie wskazuje się w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tym bowiem przypadku dla zrozumienia sensu tych słów wystarczającym jest ich zwyczajowe, słownikowe znaczenie, tak jak to pojmuje przeciętnie zorientowany odbiorca. Jednocześnie wskazać trzeba, że dokumentacja konkursowa w wielu miejscach wskazuje, aby informacje opisujące zakres przedmiotowy projektu zostały zaprezentowane w sposób możliwie pełny, wyczerpujący, spójny, tak aby możliwa była ich rzetelna i całościowa ocena. Dodatkowo należy podnieść, że przy ocenie projektów ubiegających się o pomoc publiczną np. w ramach funduszy unijnych, w celu zapewnienia przejrzystości i porównywalności oceny projektów w ramach kryterium innowacyjności, stosowane są definicje zawarte w publikacji OECD - Podręcznik Oslo Zasady Gromadzenia i Interpretacji Danych Dotyczących Innowacji tzw. Oslo Manual. W ramach Działań Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój ukierunkowanych na dofinansowanie projektów badawczo-rozwojowych i wdrożeniowych w perspektywie finansowej 2014-2020 był to Podręcznik Oslo Manual z 2005. Wyróżniono w niej cztery typy innowacji. Według definicji przedstawionej w podręczniku Oslo Manual innowacja jest wdrożeniem nowego bądź znacząco udoskonalonego produktu (wyrobu lub usługi), czy też procesu, nowej metody marketingowej bądź nowej metody organizacyjnej. Z definicji tej wyłania się podział innowacji ze względu na obszar zastosowania. W tym ujęciu innowacje dzieli się na: produktowe, procesowe, marketingowe i organizacyjne. Dwa z nich - innowacja produktowa i procesowa mogły być bezpośrednio dofinansowywane w konkursach, natomiast innowacja organizacyjna i marketingowa miały charakter uzupełniający. Jak już powiedziano, a wynika to z treści zaskarżonej do Sądu informacji PARP z dnia [...] października 2021 r., wzmiankowana informacja zawiera szczegółowe wyjaśnienie co analizowano w ramach oceny kryterium nr 5 i 7 dlaczego uznano, że kryteria te nie zostały spełnione. Należy zauważyć, że wyjaśnienie to odwołuje się także do pojęć zawartych w Podręczniku Oslo. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2) postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).