I GSK 693/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r.; sygn. akt I SAB/Sz 15/17 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie nierozpoznania wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I SAB/Sz 15/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. S. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych związaną z nierozpoznaniem wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie na następujących ustaleniach: W dniu [...] stycznia 2017 r. A. S., prowadzący działalność gospodarczą jako osoba fizyczna, zwrócił się drogą elektroniczną do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Szczecinie o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy za poszczególne okresy rozliczeniowe od 2010 do 2016 r. Z uwagi na brak kwalifikowanego podpisu wnioskodawcy i okoliczność, że pozostaje on przedsiębiorcą (a zatem wniosek dotyczył pomocy publicznej udzielanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej; Dz.U. z 2016 poz. 1808 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy publicznej), działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.; dalej: kpa) organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania poprzez podpisanie wniosku oraz przedłożenie wszystkich zaświadczeń o pomocy de minimis otrzymanych w roku, w którym strona ubiegała się o pomoc oraz w ciągu dwóch lat poprzedzających ten rok, albo oświadczenia o wielkości pomocy de minimis otrzymanej w tym okresie, względnie oświadczenia o nieotrzymaniu tej pomocy w tym okresie, przedłożenie formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis, stosownie do warunków określonych w przepisach ww. ustawy oraz przepisów wykonawczych. Do ww. wezwania Zakład dołączył druki. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca złożył podpisany wniosek wraz z załączoną do niego dokumentacją (oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej pełnej księgowości oraz pismo szczegółowo opisujące sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną). Strona nie przedłożyła jednak wymaganych zaświadczeń o pomocy de minimis, a także formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis, odnoszącego się do rozpatrzenia wniosku o umorzenie zawnioskowanych należności. W związku z powyższym pismem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Zakład pozostawił wniosek strony bez merytorycznego rozpoznania. Strona wniosła skargę na ww. pismo organu z dnia [...] marca 2017 r., którą to skargę ZUS potraktował jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w sprawie pozostawienia wniosku o umorzenie należności bez rozpatrzenia. Pismem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w powyższym zakresie, tj. o pozostawieniu wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek zawierał braki formalne. Prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą skarżący, składając wniosek o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy za poszczególne okresy rozliczeniowe od 2010 do 2016 r., powinien wskazać wymagane przepisem art. 63 § 2 kpa elementy treści podania, tj. sprecyzować żądanie, zamieścić podpis, a także spełnić wymagania określone w przepisach szczególnych, w tym wynikających z ustawy o pomocy publicznej i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis (Dz.U. z 2010 r. Nr 53 poz. 311 ze zm.). W ocenie Sądu, zasadnie zatem organ wezwał skarżącego pismem z dnia [...] lutego 2017 r. na podstawie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez jego wniesienie zgodnie z zasadami określonymi w art. 63 § 1-3 kpa, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Skarżący odebrał ww. wezwanie [...] lutego 2017 r., a zatem termin do jego wykonania upływał 21 lutego 2017 r. Pomimo jasno sprecyzowanego zobowiązania i pouczenia o negatywnych skutkach niezastosowania się do wezwania poprzez brak przedłożenia stosownych dokumentów oraz otrzymania od organu wraz z wezwaniem stosownych druków - skarżący nie przedłożył wymaganych dokumentów niezbędnych do merytorycznego rozpoznania wniosku o umorzenie składanego przez przedsiębiorcę w ramach pomocy de minimis. Powyższe okoliczności - zdaniem Sądu I instancji - wykluczają możliwość postawienia zarzutu bezczynności i czynią skargę niezasadną. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Adam Stawny wniósł o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji mających istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 64 § 2 kpa i w zw. z art. 145 § 1 kpa, poprzez pozostawienie przez organ wniosku skarżącego bez rozpoznania mimo, iż wniosek nie był obarczony brakami formalnymi; nadto, na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 37 ust. 1 i 7 ustawy o pomocy publicznej poprzez przyjęcie, iż nieprzedłożenie przez skarżącego zaświadczenia o którym mowa w ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, powoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania, gdzie zgodnie z ust. 7 brak zaświadczeń, oświadczeń lub informacji, o których mowa w ust. 1, 2 i 5 powoduje, że pomoc nie może być udzielona temu podmiotowi, a nie pozostawienia wniosku bez rozpoznania; a także na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 2 ust. 16 ustawy o postępowaniu w sprawach udzielania pomocy publicznej i uznanie, że skarżący jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja opisana w dyspozycji tego przepisu wystąpiła w przypadku skargi kasacyjnej, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ten środek odwoławczy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek prawny, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w sprawie nie występują. W skardze kasacyjnej skarżący podniósł zarzuty sformułowane w ramach obydwu podstaw kasacyjnych. Kontroli kasacyjnej został poddany wyrok Sądu I instancji, którym to rozstrzygnięciem oddalono skargę strony na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie nierozpoznania wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Kwestionując rozstrzygnięcie Sądu I instancji w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 64 § 2 kpa i w zw. z art. 145 § 1 kpa) skarżący kasacyjnie podniósł, że przedmiotowy wniosek nie był obarczony brakami formalnymi. Ponadto, w podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 37 ust. 1 i 7 ustawy o pomocy publicznej) stwierdził, że nawet pomimo nieprzesłania dokumentacji na wezwanie organu powinno zostać przeprowadzone postępowania zakończone odmową umorzenia zaległości z tytułu składek, a nie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Zdaniem skarżącego wynika to z treści art. 31 ust. 7 ustawy o pomocy publicznej. Strona zakwestionowała również, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 2 ust. 16 ustawy o pomocy publicznej poprzez błędne przyjęcie, że skarżący jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą. Oceniając zasadność powyższego rozstrzygnięcia w graniach postawionych zarzutów należy uznać, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 2 ust. 16 ustawy o pomocy społecznej należy zaznaczyć, że art. 2 nie zawiera ustępów, ale punkty. Z treści przepisu wynika, że beneficjent pomocy to podmiot prowadzący działalność gospodarczą, w tym podmiot prowadzący działalność w zakresie rolnictwa lub rybołówstwa, bez względu na formę organizacyjnoprawną oraz sposób finansowania, który otrzymał pomoc publiczną. Z ustaleń organu wynikało, że skarżący zgłosił prowadzenie działalności gospodarczej w okresie od 1 lipca 2004 r. i prowadził ją nadal, w tym również w dniu rozpoznawania wniosku. Płatnik zatrudniał też pracownika w okresie od 6 lutego 2008 r. do 1 marca 2016 r. Wobec tego należało przyjąć, że skarżący był beneficjentem pomocy. Powyższego nie może podważyć argumentacja strony, że faktycznie już nie wykonuje działalności, a w roku 2016 osiągnęła dochód w kwocie 3639,51 zł., bowiem z punktu widzenia definicji beneficjenta pomocy z przepisu art. 2 pkt 16 ustawy nie ma to znaczenia dla sprawy. Odnosząc się do zarzutów postawionych w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej z uwagi na ich sformułowanie należy je rozpoznać kompleksowo. Skarżący jako osoba prowadząca działalność gospodarczą złożył wniosek o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy za poszczególne okresy rozliczeniowe. Przepisy materialne, które mają w sprawie zastosowanie zostały określone w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365). W art. 123 usus określono, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W sytuacji zatem złożenia wniosku o umorzenie składek, zastosowanie ma art. 64 kpa, zgodnie z którym, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli natomiast podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Ponadto, stosownie do art. 63 § 2 kpa podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach. Należy zauważyć, że skarżący w dacie składania ww. wniosku był osobą prowadzącą działalność gospodarczą, tym samym ubiegał się również o pomoc de minimis (pomoc publiczną). Wobec tego przedmiotowy wniosek musiał spełniać dodatkowe wymagania formalne określone w art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej. Rozpatrując wniosek przedsiębiorcy o umorzenie należności z tytułu odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne organ rentowy powinien stosować łącznie zarówno przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak też wskazane wyżej przepisy regulujące pomoc de minimis. Należy to jednak rozumieć w ten sposób, że ocena przesłanek umożliwiających udzielenie zainteresowanemu podmiotowi pomocy de minimis jest dopuszczalna wówczas, gdy spełnia on przesłanki uprawniające do ulgi (umorzenia należności), w świetle przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej podmiot ubiegający się o pomoc de minimis jest zobowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy: 1) wszystkich zaświadczeń o pomocy de minimis, jakie otrzymał w roku, w którym ubiega się o pomoc, oraz w ciągu 2 poprzedzających go lat, albo oświadczenia o wielkości pomocy de minimis otrzymanej w tym okresie, albo oświadczenia o nieotrzymaniu takiej pomocy w tym okresie; 2) informacji niezbędnych do udzielenia pomocy de minimis, dotyczących w szczególności wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz wielkości i przeznaczenia pomocy publicznej otrzymanej w odniesieniu do tych samych kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą, na pokrycie których ma być przeznaczona pomoc de minimis. Dalej należy wskazać, że stosownie zaś do ust. 7 art. 37 ustawy o pomocy publicznej do czasu przekazania przez podmiot ubiegający się o pomoc zaświadczeń, oświadczeń lub informacji, o których mowa w ust. 1, 2 i 5, pomoc nie może być udzielona temu podmiotowi. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu środka prawnego podnosi, że ze względu na treść art. 37 ust. 7 ustawy organ powinien był rozpoznać merytorycznie wniosek nawet pomimo nieuzupełnienia braków określonych w ust. 1, co jedynie mogło przyczynić się do odmowy umorzenia powyższych należności. Z taką argumentacją nie można się zgodzić. Zakres regulacji ustawowej wynikający z art. 1 ustawy wskazuje wprost, że ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej nie zawiera przepisów materialnoprawnych mogących stanowić podstawę decyzji administracyjnych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Przepisów takich nie zawiera także art. 37 ust. 7 cyt. ustawy, który określa jedynie znaczenie wymogów formalnych określonych w ust. 1 dla możliwości samego przyznania pomocy. Nie stanowi on podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku pomimo niespełnienia wymogów ustanowionych w ust. 7 art. 37 tej ustawy, co wynika również z treści art. 1 ustawy o pomocy publicznej. Jak wynika z akt sprawy strona nie przedłożyła na wezwanie organu zaświadczeń o pomocy de minimis, ani oświadczenia o nieotrzymaniu tej pomocy, a także formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis, odnoszącego się do rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności. Wobec powyższego mając na uwadze odpowiednie stosowanie kpa, do którego odwołuje się ustawa zawierająca przepisy materialne, zasadnie, na podstawie art. 64 § 2 kpa organ pozostawił wniosek bez rozpoznania, a Sąd I instancji zasadnie skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).