I GSK 693/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 744/23 w sprawie ze skargi R. Ł. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 23 października 2023 r. nr 0102/8110/9011/2023 w przedmiocie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych 1. Oddala skargę kasacyjną; 2. Zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni na rzecz R. Ł. 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 22 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 744/23 – w sprawie ze skargi R. Ł. (dalej skarżący) na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni (dalej: organ) z dnia 23 października 2023 r., nr 0102/8110/9011/2023 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Wejherowie z dnia 14 września 2023 r., nr BP217.8110.2599.2023.IO.RDM. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. § 13zx ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej jako rozporządzenie (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.; dalej: rozporządzenie RM) w zw. z art. 10a ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1199 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR) w zw. z art. 2 pkt 31 w zw. z art. 106b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 22 w zw. art. 6 pkt 2 ustawy o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2023 r., poz. 1570 ze zm.) polegające na błędnej wykładni tych przepisów dokonanej przez Sąd, poprzez mylne zrozumienie ich treści i znaczenia w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku niezasadnie przyjął, że R. Ł. przedłożył do wniosku załączniki spełniające wymogi z § 13zx ust. 6 rozporządzenia RM, a nadto, że organ nie był uprawniony do zakwestionowania mocy dowodowej przedłożonych dokumentów i nie posiada kompetencji do odmawiania przyznania płatności w oparciu o wykładnię przepisów ustaw podatkowych i w rezultacie przyjęcie, iż doszło do sprzedaży nawozów, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że sprzedaż towaru samemu sobie, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie jest czynnością prawnie bezskuteczną, transakcja ta nie miała żadnego aspektu ekonomicznego, stąd przedłożone przez R. Ł. faktury nie mogły zostać przez organ zaakceptowane - które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; 2. § 13zx ust. 1, ust. 5 pkt 4 lit. b) rozporządzenia RM w zw. z art. 535 ustawy Kodeks cywilny polegające na błędnej wykładni tych przepisów dokonanej przez Sąd, poprzez mylne zrozumienie ich treści i znaczenia w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku niezasadnie przyjął, że pomiędzy "R. H. O." a "G. R. Ł." doszło do sprzedaży nawozów podczas, gdy sprzedawcą i nabywcą jest ten sam podmiot, ta sama osoba fizyczna (R. Ł.), z tym samym numerem identyfikacji podatkowej za pomocą którego sprzedawca oraz nabywca jest zidentyfikowany na potrzeby podatku, co powoduje, że nie sposób uznać, że miała miejsce sprzedaż towarów i odpłatna dostawa towarów, sprzedaż towaru samemu sobie jaka miała miejsce w niniejszej sprawie jest czynnością prawnie bezskuteczną, transakcja ta nie miała żadnego aspektu ekonomicznego, a w konsekwencji płatność producentowi rolnemu nie mogła zostać przyznana - które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów procesowych, tj.: 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.) w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 10a ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy o ARiMR poprzez pominięcie tego przepisu, tj. art. 10a ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy o ARiMR i tym samym błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że organ nie był uprawniony do zakwestionowania mocy dowodowej przedłożonych dokumentów i nie posiada kompetencji do odmawiania przyznania płatności w oparciu o wykładnię przepisów ustaw podatkowych, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że organy w ramach prowadzonego postępowania zobowiązane były do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym przedłożonych przez wnioskodawcę faktur, będących dokumentami prywatnymi, tym samym przeprowadzeniu błędnej kontroli działania organów administracji i przez to uwzględnieniu skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą w tym zakresie - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. § 13zx ust. 1 rozporządzenia RM poprzez bezpodstawne uznanie, że organy dopuściły się naruszenia wskazanego przepisu § 13zx ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa ocena prawna powiązana z wykładnią §13zx ust. 5 pkt 4 lit. b) i ust. 6 rozporządzenia RM oraz art. 10a ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy o ARiMR prowadzi do wniosku odmiennego, iż nie doszło do naruszenia tego przepisu, zaskarżone decyzje organów obu instancji są prawidłowe, co powoduje niemożność zaakceptowania przez skarżącego oceny prawnej Sądu zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził istotne wadliwości zarówno w konstrukcji zarzutów, jak i ich uzasadnienia, co wpływa na możliwy zakres rozpoznania zgłoszonych zarzutów. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej wszystkie z zarzutów zostały uzasadnione łącznie, a w ich uzasadnieniu pominięto przedstawienie wymaganej argumentacji, w tym dotyczącej uprawdopodobnienia istotności wpływu naruszenia przepisów procesowych na wynik sprawy (czego nie mogą zastąpić ogólnikowe twierdzenia w tym względzie) w zakresie w jakim wskazano na naruszenie art. 141 § 4, art. 3 § 1 p.p.s.a. (w tym przypadku brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia) oraz art. 153 p.p.s.a. (w tym zakresie przedstawiona argumentacja jest nieskorelowana ze stanem sprawy). To oznacza, że brak było możliwości oceny merytorycznej zgłoszonych naruszeń w powyższym zakresie. W odniesieniu do konstrukcji zarzutów uznać należało, że sformułowanie zarzutów zgłoszonych jako materialne ma w istocie mieszany materialno-proceduralny charakter (co potwierdza treść uzasadnienia). Ponadto skarżący kasacyjnie organ nie przedstawił, jego zdaniem właściwej, wykładni podstawowego w sprawie przepisu, tj. § 13zx ust. 6 rozporządzenia RM, skupiając argumentację (w ramach łącznego uzasadnienia wszystkich zgłoszonych zarzutów) na prezentacji przepisów ustawy VAT w kontekście art. 535 k.c. i kontestując ustalenia faktyczne dotyczące zgłoszonej do płatności transakcji. W takim stanie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów w zakresie w jakim umożliwia to treść uzasadnienia skargi kasacyjnej. Przy czym biorąc pod uwagę istotę sporu oraz uwzględniając komplementarny zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem w zakresie w jakim podlegają rozpoznaniu należało odnieść się do nich łącznie. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była prawidłowość rozstrzygnięcia organu, na mocy którego skarżącemu odmówiono przyznania pomocy na dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu nawozami lub sprzedaży nawozów, który to zakup nastąpił w okresie od dnia 16 maja 2022 r. do dnia 15 maja 2023 r. Zgodnie z § 13zx ust. 1 rozporządzenia RM Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika do rozporządzenia nr 2022/2472, 3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy, 4) który w 2023 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, o których mowa w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. poz. 412) - na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 16 maja 2022 r. do dnia 15 maja 2023 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu nawozami lub sprzedaży nawozów. Z kolei wedle § 13zx ust. 5 ww. rozporządzenia wniosek, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, zawiera m.in.: numer identyfikacyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (numer PESEL) oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP) producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1, jeżeli został nadany, a w przypadku osób fizycznych nieposiadających numeru PESEL - numer paszportu albo innego dokumentu stwierdzającego tożsamość (pkt 3); oświadczenie producenta rolnego ubiegającego się o pomoc, o której mowa w ust. 1: a) o zagrożeniu utratą płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy; b) o dokonaniu zakupu w okresie od dnia 16 maja 2022 r. do dnia 15 maja 2023 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu nawozami lub sprzedaży nawozów (pkt 4). Zgodnie natomiast z § 13zx ust. 6 rozporządzenia do wniosku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, dołącza się kopie faktur, ich duplikaty lub imienne dokumenty księgowe o równoznacznej wartości dowodowej dokumentujące zakup w okresie od dnia 16 maja 2022 r. do dnia 15 maja 2023 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez. W sprawie nie było kwestionowane, że skarżący: - złożył wniosek w terminie; - zgodnie ze złożonymi oświadczeniami i treścią wniosku posiada on numer identyfikacyjny, w związku z działalnością rolną prowadzi mikroprzedsiębiorstwo; - wcześniej złożył wniosek o dopłaty bezpośrednie; - przedłożył wraz z wnioskiem określone faktury VAT w formie załączników. Istota sporu w sprawie dotyczy natomiast dokonanej przez WSA oceny, że w sprawie doszło do sprzedaży (na rzecz skarżącego) nawozów oraz że skarżący przedłożył dokumenty zakupu nawozów spełniające wymogi określone w § 13zx ust. 6 rozporządzenia RM. Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji podkreślił specyfikę uwarunkowań faktycznych w rozpoznawanej sprawie, która miała istotne znaczenie. Kluczowe dla oceny zarzutów w sprawie niniejszej ma okoliczność, że na podstawie dopuszczonego i przeprowadzonego w postępowaniu przed WSA (w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a.) dowodu z dokumentów w postaci faktur dokumentujących zakup przez skarżącego - jako podmiotu prowadzącego hurtownię - ustalono, że skarżący nabył w zakreślonym przez ustawodawcę przedziale czasowym, tj. od dnia 16 maja 2022 r. do dnia 15 maja 2023 r., wskazane przepisami nawozy mineralne od innych podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu nawozami lub sprzedaży nawozów. Sąd I instancji odnosząc powyższe ustalenie do faktu przedstawienia przez skarżącego wraz z wnioskiem o płatność faktur (ich kopii) wystawionych przez siebie jako osobę prowadzącą hurtownię na rzecz prowadzonej przez siebie działalności rolniczej - a nie faktur, z których przeprowadzono dowód i które opiewały na znacznie wyższe kwoty wskazał, że "należy pozytywnie i niewątpliwie jako wyraz uczciwości producenta rolnego ocenić, że do wniosku nie przedłożył faktur VAT dokumentujących zakup wszystkich nawozów, jakie nabył w prowadzonej działalności gospodarczej i starał się rozgraniczyć i udokumentować księgowo, jakie z nabytej dużej puli nawozów wykorzystał w swoim gospodarstwie, a więc jaka cześć zakupu nie była już przedmiotem odsprzedaży dla innych podmiotów, niż tylko on sam." (s. 15 zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia). W takim stanie - wobec braku kwestionowania przez organ czy to prawidłowości ustaleń Sądu I instancji w odniesieniu do zaistniałych w sprawie okoliczności wynikających z przeprowadzonego dowodu czy też tego, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. - stawiane zarzuty kasacyjne nie mogły odnieść skutku. Poza tym, w realiach niniejszej sprawy, w której poza sporem pozostawał fakt, że prowadzona przez skarżącego hurtownia zajmuje się m.in. sprzedażą nawozów oraz że przedstawione wraz z wnioskiem o płatność faktury zostały wystawione i weszły do obiegu księgowego (a ich wystawienie spowodowało obowiązek zapłaty należności i odprowadzenia wykazanego w nich podatku VAT) podkreślenia wymaga, że przytoczona dyspozycja § 13zx ust. 6 rozporządzenia RM wprost wskazuje, że dołączanymi do wniosku o płatność dokumentami zaświadczającymi dokonanie przez rolnika w okresie od dnia 16 maja 2022 r. do dnia 15 maja 2023 r. zakupu nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez są kopie faktur, ich duplikaty lub imienne dokumenty księgowe o równoznacznej wartości dowodowej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).