I GSK 767/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Protokolant asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 273/24 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 273/24 po rozpoznaniu skargi E.D. (dalej "strona", "skarżący"), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobranej nienależnie oraz w nadmiernej wysokości oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Burmistrz Miasta Z. decyzją z [...] września 2019 r. Nr [...] określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2016 r. Organ stwierdził, że w roku szkolnym 2016/2017 (rok budżetowy 2016) wskazani w uzasadnieniu decyzji uczniowie przedszkola nie uczęszczali na zajęcia do przedszkola w długich kilkumiesięcznych okresach czasu (powyżej miesiąca). Przedszkole pobierało dotacje na dzieci (uczniów), które nie były ujęte w żadnej ewidencji, w tym również w prowadzonej przez organ prowadzący przedszkole tj. w dziennikach lekcyjnych. W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że: 1. określił wysokość dotacji w kwocie 12.310.76 zł (słownie: dwanaście tysięcy trzysta dziesięć złotych 76/100) jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2016 r. przez E.D. - organ prowadzący N. w Z., przy [...]; 2. nakazał E. D. - organ prowadzący N. w Z., przy [...] dokonania zwrotu części dotacji w kwocie 12.310.76 zł do budżetu Miasta Z. w terminie 15 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, począwszy od 13 stycznia 2018 r. do dnia zapłaty. Organ odwoławczy dokonał analizy zebranego materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji i co do zasady aprobując ustalenia faktyczne przedstawione w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji i ich ocenę, a także w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Organ wskazał, że wobec E.D. Sąd Okręgowy w Bielsku-Białej wydał w dniu [...] maja 2022 r. wyrok w sprawie o sygn. akt [...], na mocy którego zmienił w części wyrok Sądu Rejonowego w Z. z [...] października 2021 r., wydany w sprawie [...] a mianowicie na mocy art. 46 § 1 k.k. ww. sąd (karny) orzekł wobec oskarżonej E.D. obowiązek naprawienia szkody w części poprzez zapłatę na rzecz pokrzywdzonego Miasta Z kwoty 10.000 zł. W konsekwencji organ odwoławczy dokonał ustaleń, że ww. postępowaniem karnym w stosunku do oskarżonej/skazanej E.D. objęte było 64 dzieci na przełomie lat 2013-2017. SKO zważyło, że jeżeli Sąd karny zobowiązał E.D. do naprawienia szkody w części tj. w wysokości 10.000 zł to kwotę tą należało podzielić przez ilość dzieci, co daje 156,25 zł na dziecko (10.000 zł : 64 dzieci = 156,25 zł/dziecko). Po zsumowaniu dzieci objętych zaskarżoną decyzją i uwzględnionych również w tym samym okresie w wyroku Sądu karnego wynosi 16 dzieci x 156,25 zł = 2.500 zł i kwotę tą należy pomniejszyć w sentencji zaskarżonej decyzji tj. kwota do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynosić będzie 14.810,76 zł - 2.500 zł = 12.310.76 zł. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 273/24 ja uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji stwierdził, że w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji w sprawie zwrotu to skarżąca – E. D. jako prowadząca N. w Z., przy [...] figurowała w ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego jako podmiot prowadzący dotowane przedszkole. Ten stan rzeczy, na co wskazał dopiero w postępowaniu sądowym Burmistrz Miasta Z., a to w piśmie z 19 kwietnia 2024 r. uległ zmianie od 16 października 2019 r., kiedy to organem prowadzącym N. w Z., przy [...]; stała się spółka z o.o. N. . Wówczas bowiem wg twierdzeń podniesionych w skardze, a następnie w piśmie procesowym z 22 kwietnia 2024 r. oraz na rozprawie 10 stycznia 2025 r. przez pełnomocnika skarżącej, nastąpiła zmiana wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Burmistrza Z.. W ocenie Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego a to art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. albowiem organ odwoławczy, a wcześniej Burmistrz Z., w dacie podejmowania decyzji w sprawie nie wyjaśnili dokładnie stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i niewyczerpująco zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w zakresie ustalenia kto w istocie jest stroną postępowania zwrotowego w zakresie dotacji za 2016 r. przyznanej dla przedszkola niepublicznego "[...]" w Z. Ta zaś okoliczność jest kwestią podstawową dla możliwości nałożenia obowiązku zwrotu dotacji oświatowej przyznanej dla uczniów przedszkola niepublicznego "[...]" w Z. Sąd I instancji wskazał, że okoliczność zmiany osoby prowadzącej placówkę (przejęcia obowiązków prowadzącego przedszkole) nie była przedmiotem oceny organów administracji, zaś w toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżąca tej okoliczności nie podnosiła. Tym samym kwestia ta obecnie wymyka się spod kontroli Sądu, gdyż jej rozstrzygnięcie oznaczałoby badanie sprawy w zakresie, co do którego organy mogły nie posiadać wiedzy i nie dokonały jej oceny. Nieustalenie przez organ, który podmiot figurował w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako podmiot prowadzący dotowane przedszkole wyklucza uwzględnienie wniosku skargi o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Z tego powodu przedwczesne było w ocenie Sądu I instancji wypowiedzenie się co do trafności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez wydanie decyzji względem osoby, która nie ma legitymacji biernej do występowania w niniejszej sprawie jako strona postępowania. Następnie skarżący, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2025 roku uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 2 stycznia 2024 r., wydaną w sprawie o numerze [...], w przedmiocie odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Z. nr [...] z dnia [...] września 2019 r. określającej wysokość kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2016. podlegającej zwrotowi w kwocie 12.310,76 zł. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu II Instancji, w sytuacji gdy zasadne było stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II Instancji, bowiem decyzje te zostały wydane w stosunku do podmiotu niebędącym stroną postępowania; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść zapadłego wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy wydanie decyzji w stosunku do podmiotu niebędącego stroną postępowania, a decyzja Organu II Instancji została skierowana w stosunku do E.D., a nie w stosunku do N. sp. z o.o. jako organu prowadzącego Niepubliczne Przedszkole Sportowo-Artystyczne "Active Kids" w dacie wydawania decyzji, winno bezsprzecznie skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o: 1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Z.; 2. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, według norm przepisanych; 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powinien być organ prowadzący aktualnie placówkę oświatową na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji czy też organ prowadzący placówkę oświatową w dacie przyznania i przekazania dotacji a także jej wykorzystania. Ustalenie tej zasadniczej okoliczności przesądza bowiem, do kogo powinna być skierowana decyzja o zwrocie dotacji za 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyrokach NSA: z dnia 24 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1043/23 oraz z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 39/24; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Na gruncie niniejszej sprawy przypomnieć należy, że w rozliczeniu dotacji udzielonej na 2016 r. na wniosek organu prowadzącego szkołę ustalono wydatki, które zakwestionowano podczas kontroli. W trakcie tej kontroli organem prowadzącym szkołę była E. D., która uprzednio - jako organ prowadzący szkołę - złożyła wniosek o przyznanie tejże dotacji. Wyniki wzmiankowanej kontroli pozwoliły na ustalenie, że zaistniała przesłanka z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm., dalej: u.f.p.). Zasadą jest, że dotacja przyznawana jest organowi prowadzącemu szkołę i organ ten ma ją przeznaczyć na dofinansowanie realizacji zadań prowadzonej przez siebie szkoły, a w konsekwencji to ten organ jest odpowiedzialny za prawidłowe jej wykorzystanie. Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami. Zobowiązanie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wydatkowania części lub całej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Z mocy decyzji wydanej na podstawie art. 252 ust. 1 u.f.p. przez właściwy organ w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym (w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa) zobowiązanie to zostaje skonkretyzowane przez kwotowe określenie wysokości zwrotu dotacji wraz z odsetkami już w dacie doręczenia beneficjentowi decyzji organu pierwszej instancji. W tym wypadku chodzi o organ prowadzący szkołę w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy Prawo oświatowe. Zgodnie z tym przepisem organem prowadzącym szkołę lub placówkę jest minister, jednostka samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2023 r. poz. 120, 295 i 1598), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki (art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo oświatowe). W realiach tej sprawy zmiana w ewidencji działalności oświatowej nastąpiła w październiku 2019 r. W tym okresie zatem nastąpiła zmiana organu prowadzącego szkołę. Decyzję organu pierwszej instancji określającą zwrot dotacji wydano natomiast we wrześniu 2019 r. W myśl art. 168 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe w przypadku zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę wniosek o zmianę danych, o których mowa w ust. 4 pkt 1, składa, nie później niż na miesiąc przed planowanym dniem zmiany organu prowadzącego, osoba dotychczas prowadząca szkołę lub placówkę. W przypadku zgonu osoby fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę wniosek składa osoba, która została wskazana w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 4a lub 4b, w terminie 14 dni od dnia zgonu. Zmiana organu prowadzącego następuje z dniem dokonania wpisu tej zmiany do ewidencji. Przepisy ust. 4 pkt 1 i 4 oraz ust. 9-12 stosuje się odpowiednio. Wskazana powyżej zmiana nie ma znaczenia dla zdarzenia, które już nastąpiło - z mocy prawa powstało bowiem zobowiązanie do zwrotu. Jak już wskazano wcześniej, zobowiązanym jest ten organ prowadzący szkołę, który sprawował tę funkcję w okresie kiedy powstał obowiązek zwrotu, w tym wypadku z chwilą wydatkowania dotacji wbrew regulacjom ustawy (wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem). W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie zaś z art. 67 ust. 1 tego aktu prawnego do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), dalej "o.p.". Według art. 4 o.p., obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Natomiast, zgodnie z art. 5 o.p., zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Z kolei według art. 21 § 3 o.p., jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. W sytuacji przewidzianej w art. 21 § 3 o.p. zobowiązanie podatkowe powstaje z chwilą zaistnienia określonego stanu faktycznego wynikającego z ustawy, bez dokonywania jakichkolwiek czynności dodatkowych przez strony stosunku prawnopodatkowego. Zobowiązanie to powstaje w pewnym sensie automatycznie, bez względu na wolę i zamiar podatnika. Jedyną przesłanką decydującą o jego powstaniu jest zaistnienie stanu faktycznego, z którym ustawodawca łączy powstanie tego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1 o.p.). Ten rodzaj zobowiązania określa się jako powstające z mocy prawa, różni się ono od zobowiązań powstających poprzez doręczenie decyzji brakiem działania organów podatkowych. Zobowiązanie powstaje na mocy ustawy i jeżeli zostanie prawidłowo obliczone i zapłacone przez podatnika, organ nie jest zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z jego realizacją. Podatnik jest zobowiązany do samodzielnego obliczenia wysokości podatku (samoobliczenie), podatek wykazany w deklaracji jest podatkiem do zapłaty. Dopiero ujawnienie nieprawidłowości w samo obliczeniu podatnika, nierealizującego wynikających z ustawy obowiązków obliguje organy podatkowe do podejmowania określonych przepisami prawa działań zmierzających do określenia zgodnej z prawem wysokości zobowiązania. Również zobowiązanie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wydatkowania części lub całej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Z mocy decyzji wydanej na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.f.p. przez właściwy organ w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym (w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa) zobowiązanie to zostaje skonkretyzowane przez kwotowe określenie wysokości zwrotu dotacji wraz z odsetkami już w dacie doręczenia beneficjentowi decyzji organu pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakiejkolwiek podstawy prawnej na mocy której powstające z mocy samego prawa zobowiązanie do zwrotu publicznoprawnej należności budżetowej, jaką jest dotacja wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacja niewykorzystana do końca roku 2016, spoczywające pierwotnie na skarżącej kasacyjnie – E. D. może zostać przeniesione na inny podmiot jakim jest N. spółka z o.o. Na gruncie prawa administracyjnego tylko konkretna regulacja ustawowa może stanowić podstawę prawną do przeniesienia praw i obowiązków jednego podmiotu na inny podmiot. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. Otóż w tej sprawie decyzje administracyjne zostały skierowane do podmiotu, który był stroną w sprawie czyli do E.D.. N. spółka z o.o. nie miała w żadnej mierze w tej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., natomiast zaskarżone decyzje nie zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną co oznacza, że nie było podstaw do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Sądu I instancji, w którym to orzeczeniu Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję organu administracyjnego. W toku ponownego rozpoznania odwołania organ odwoławczy związany jest stanowiskiem i oceną prawną zajętą w uzasadnieniu tego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.