I GSK 8/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 45/20 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 29 listopada 2019 r. nr 9003-2019-000630 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA w Lublinie), wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r., sygn. III SA/Lu 45/20, po rozpoznaniu skargi S. K. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 listopada 2019 r., nr 9003-2019-000630, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z 27 sierpnia 2020 r., wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez jego błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie) polegającą na przyjęciu, iż postanowienie administracyjne, które następnie zostało uchylone prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego jako niezgodne z prawem - a mianowicie postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji z dnia 21 grudnia 2015 roku w sprawie niedopuszczalności odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Białej Podlaskiej z dnia 4 listopada 2015 roku - jest w rozumieniu rzeczonego przepisu aktem właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, 2. prawa materialne, a mianowicie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez jego błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie) polegającą na przyjęciu, iż postanowienie o charakterze formalnym nie odnoszące się do istoty sprawy, lecz traktujące "jedynie" o dopuszczalności odwołania wniesionego od administracyjnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (decyzji organu I stopnia) - a mianowicie postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji z dnia 21 grudnia 2015 roku w sprawie niedopuszczalności odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Białej Podlaskiej z dnia 4 listopada 2015 roku - jest w rozumieniu rzeczonego przepisu aktem właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, w razie przyjęcia przez Sąd Kasacyjny, iż przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr. 2988195 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich jest przepisem prawa formalnego a nie materialnego, zarzucam, że Sąd I instancji przy jego wydawaniu naruszył: 3. przepisy postepowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, a to wskutek przyjęcia, że postanowienie administracyjne, które następnie zostało uchylone prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego jako niezgodne z prawem - a mianowicie postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji z dnia 21 grudnia 2015 roku w sprawie niedopuszczalności odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Białej Podlaskiej z dnia 4 listopada 2015 roku - jest w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich aktem właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, 4. przepisy postepowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji. Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, a to wskutek przyjęcia, że postanowienie o charakterze formalnym nie odnoszące się do istoty sprawy, lecz traktujące "jedynie" o dopuszczalności odwołania wniesionego od administracyjnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (decyzji organu I stopnia) - a mianowicie postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji z dnia 21 grudnia 2015 roku w sprawie niedopuszczalności odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Białej Podlaskiej z dnia 4 listopada 2015 roku - jest w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich aktem właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania za I i II instancję, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania drugoinstancyjnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono zawarto wniosek o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o zgodność przedmiotowego przepisu prawa unijnego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. a to powołując się na przytoczony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przy okazji uchwały z dnia 26 lutego 2017 roku, sygn. akt I PPS 5/17, iż nie do pogodzenia z zasada państwa prawa, wyrażona w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest sytuacja, gdy naruszenie prawa przez organy państwa (tylko bowiem w takim przypadku decyzja może być uchylona) powodowałoby konsekwencje korzystne dla jednostki prywatnej. Skarżący kasacyjnie wyraził jednak pogląd, że w realiach niniejszej sprawy przedmiotowy wniosek byłby o tyle niecelowy, iż przedmiotowa wątpliwość co do konstytucyjności przedmiotowego przepisu mogłaby zostać usunięta w drodze prokonstytucyjnej jego wykładni, a mianowicie rekonstrukcji normy, w myśl której przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt legalny - w szczególności niezakwestionowany w drodze prawomocnego wyroku sądu - właściwego organu władzy, o którym zawiadamia sic daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postepowania w sprawie nieprawidłowości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 193 zd. 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku jedynie do przedstawienia oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego. W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie sformułował zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postepowania, jak i przepisów prawa materialnego. W tym miejscu zaznaczyć jednak należy, że twierdzenia obu tych kategorii zarzutów są jednak co do zasady zbieżne, natomiast autor skargi kasacyjnej zdublował je niejako jedynie z uwagi na sposób zakwalifikowania przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, raz jako regulacji o charakterze materialnoprawnym, a raz procesowym. Odnosząc się w pierwszej kolejności do tych zarzutów, które w skardze kasacyjnej zostały określone jako procesowe, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do ich uwzględnienia. Wynika to zaś przede wszystkim z tego, że zarzuty te zostały wadliwie skonstruowane, co przesądza o ich nieskuteczności. W tymże zakresie w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w ramach tych zarzutów, jako naruszone, skarżący kasacyjnie wskazał jedynie wynikowe przepisy P.p.s.a. (art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – tj. regulacje określające sposób orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny), które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego, bez powiązania ich z innymi przepisami, które były przedmiotem stosowania Sądu, a także art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, który odnosi się do kwestii przedawnienia prawa do zwrotu środków, w związku z wystąpieniem nieprawidłowości w tym względzie. Ta ostatnia regulacja, z uwagi na jej treść i przedmiot, ma jednoznacznie materialnoprawny charakter, stąd więc przywołanie jej w ramach procesowego zarzutu nie znajduje uzasadnionych podstaw, a przy tym sprawa, że taki zarzut jest wadliwy, jako wewnętrznie sprzeczny. W ramach tych zarzutów skarżący kasacyjnie kwestionuje przyjęcie przerwania biegu terminu przedawnienia przez akt organu – postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, które następnie zostało uchylone. Świadczy to o tym, że jego intencją jest wykazanie nieprawidłowości w zakresie zastosowania przedmiotowego przepisu prawa materialnego, czego jednak nie można czynić poprzez zarzut naruszenia prawa procesowego. Na marginesie niniejszych rozważań dodać jedynie należy, że WSA w Lublinie stwierdził, że do przerwania terminu przedawnienia w niniejszej sprawie doszło wraz z doręczeniem decyzji dotyczących płatności za 2014 r., chodzi tu o decyzje z grudnia 2014 r. i stycznia 2015 r. Do kolejnego przerwania doszło z momentem doręczenia skarżącemu kasacyjnie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, co miało miejsce w dniu 28 września 2015 r. Tak więc kwestia możliwości uznania przerwania biegu terminu przedawnienia w grudniu 2015 r., w następstwie doręczenia skarżącemu postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania, nie miała w tym wypadku istotnego znaczenia. Przechodząc do zarzutów określonych w skardze kasacyjnej jako opartych na twierdzeniach odnośnie naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że również one nie znajdują uzasadnionych podstaw. W tym wypadku również zaznaczyć należy, że nie zostały one w prawidłowy sposób skonstruowane. Poprzez te zarzuty skarżący kasacyjnie przede wszystkim zarzuca dopuszczenie się przez Sąd I instancji błędu w zakresie wykładni art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, podczas gdy nie wskazuje na czym ten błąd miałby polegać. Pod drugie zaś, wbrew literalnemu brzmieniu tychże zarzutów, ich twierdzenia wskazują na to, że u ich podstaw leży raczej intencja wykazania błędu w zakresie zastosowania wymienionego w ich treści przepisu. To już świadczy o tym, że oba zarzuty, oznaczone w petitum skargi numerami 1 i 2, są w istocie wewnętrznie sprzeczne, co uniemożliwia uznanie ich zasadności. Niezależnie jednak od powyższego dodać należy, że nawet gdyby rozpatrywać je jako odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to brak byłoby podstaw do ich uwzględnienia. Powtórzyć bowiem w tym wypadku należy, że skutek w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia Sąd I instancji powiązał z innymi aktami właściwych organów, niż ten wymieniany przez skarżącego kasacyjnie. Tak więc następcze wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania nie może rzutować na konieczność uznania, że WSA w Lublinie dopuścił się naruszenia art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.