III SA/Lu 45/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Joanna Kiełb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego . Podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły następujące okoliczności sprawy. W uwzględnieniu wniosku S. K. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej decyzją z dnia [...] 2011 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2011 rok w wysokości [...] zł z tytułu pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.2. Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha oraz 2.4. Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha. Następnie decyzją z dnia [...] 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej przyznał S. K. płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w wysokości [...],80 zł z tytułu pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.2 Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) w wysokości [...],60 zł do powierzchni [...] ha oraz 2.4. Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) w wysokości [...],20 zł do powierzchni [...] ha. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w wysokości [...] zł z tytułu pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1. Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha oraz Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) w wysokości [...],[...] zł do powierzchni [...] ha. S. K. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej decyzją z dnia [...] 2014 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w wysokości [...] zł z tytułu pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1. Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha oraz 2.3. Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha. S. K. wniósł odwołanie od tej decyzji. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Strona nie złożyła skargi do sądu administracyjnego. Następnie w dniu 24 września 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej zawiadomił S. K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 28 września 2015 r. Po przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] 2015 r., doręczoną stronie w dniu [...] 2015 r., ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2015 r. nr [...] Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez pełnomocnika w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została doręczona na adres strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 262/16 uwzględnił skargę S. K. i uchylił postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] grudnia 2015 r. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł S. K.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1318/18 oddalił skargę kasacyjną S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Po zwrocie akt sprawy i rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej z dnia [...] 2015 r. ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 S. K. zobowiązał się do realizacji zobowiązań wynikających z przedmiotowego wniosku przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, to jest od dnia 15 marca 2011 r. do dnia 14 marca 2016 r. Strona zobowiązała się do realizacji programu rolnośrodowiskowego od roku 2011 w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne: wariant 2.2 Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni [...] ha oraz wariant 2.4 - Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni [...] ha. Strona w latach 2012, 2013 wywiązała się z realizacji podjętego zobowiązania. W czwartym roku realizacji zobowiązania S. K. we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2014 ubiegał się o przyznanie płatności do pakietu: - Rolnictwo ekologiczne, wariant Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) (2.1) do powierzchni [...] ha (działki rolne A, AS, B, C, D, G, J, K, O, P, R, S, T położone odpowiednio na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), - Rolnictwo ekologiczne, wariant Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) (2.3) do powierzchni [...] ha (działki rolne E, F, H, 1, , L, Ł, M, N położone na działkach ewidencyjnych nr [...] ,[...], [...], [...]). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej, biorąc pod uwagę wykaz przekazany przez jednostkę certyfikującą oraz kontrolę administracyjną stwierdził, że powierzchnia działek rolnych uprawniona do płatności w ramach wariantu 2.2. wynosi [...] ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną wynikała z faktu zadeklarowania przez stronę na działkach rolnych A, AS, O innej rośliny w plonie głównym (mieszanki zbożowo-strączkowej jarej), niż wynikało to z wykazu sporządzonego przez jednostkę certyfikującą, która stwierdziła na działkach mieszankę zbożową. Stwierdzone nieprawidłowości skutkowały przyznaniem decyzją z dnia [...] 2014 r. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w ramach wariantu Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni [...] ha, to jest powierzchni mniejszej niż powierzchnia [...] ha, w stosunku do której skarżący podjął zobowiązanie. Organ odwoławczy podkreślił, że ostateczna decyzja o przyznaniu płatności na rok 2014 przesądziła o nieprawidłowościach w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a mianowicie niespełnieniu warunku, o którym mowa § 10 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Oznacza to, że strona nie wywiązała się z podjętego pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, co stanowi podstawę żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata poprzednie w oparciu o przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Ustalona w sprawie nieprawidłowość polegająca na uprawie innych roślin, niż zadeklarowane we wniosku, stanowi przewidzianą w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sytuację naruszenia innych warunków przyznania płatności i powoduje obowiązek zwrotu płatności za lata poprzednie. S. K. w dniu 15 marca 2011 r. podjął zobowiązanie w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.2 Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni [...] ha oraz wariancie 2.4 Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni [...] ha. W ramach wariantu 2.4 Trwałe użytki zielone na powierzchni [...] ha strona w pełni wywiązała się z realizacji zobowiązania. Natomiast w zakresie podjętego zobowiązania na powierzchni [...] ha w ramach wariantu 2.2 Uprawy rolnicze S. K. w 2014 roku nie realizował zobowiązania na powierzchni [...] h. Tym samym część płatności wypłaconych w latach: 2011, 2012, 2013 została pobrana nienależnie. Na kwotę nienależnie pobranych płatności składają się środki pieniężne pobrane mimo nierealizowania zobowiązania na powierzchni [...] ha gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w wariancie 2.2: w roku 2011 – w kwocie [...] zł, w roku 2012 – w kwocie [...],[...] zł oraz w roku 2013 – w kwocie [...] zł. Łączna kwota do zwrotu wynosi [...] zł. Ponieważ kwoty nienależnie pobranych płatności za poszczególne lata przekraczają kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, organ stwierdził brak podstaw do zastosowania przepisów przewidujących odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ uznał, że nie zaistniały także przesłanki braku obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności wynikające z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8). W sprawie nie miała bowiem miejsca sytuacja dokonania płatności na skutek pomyłki właściwej władzy, który to błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Organ stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie upłynął również okres przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 z późn. zm.). W świetle powołanych przepisów obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie powstaje, jeżeli upłynął okres wynoszący 4 lata (maksymalnie 8 lat uwzględniając przerwanie okresu przedawnienia) od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości przez rolnika. Przy tym pojęcie nieprawidłowości należy rozumieć szeroko i przyjąć, że z nieprawidłowością mamy do czynienia w każdym przypadku, gdy przyznanie płatności w nieprawidłowej wysokości miało miejsce w związku z błędem rolnika. W ocenie organu za datę dopuszczenia się nieprawidłowości należy uznać dzień [...] 2014 r., tj. datę złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2014. Natomiast decyzja organu pierwszej instancji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności została wydana w dniu [...] 2015 r., a zatem przed upływem 4 lat od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości. Organ drugiej instancji nie podzielił zarzutów podniesionych w odwołaniu, podkreślając, że jest związany ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej z dnia [...] 2014 r. przyznającą skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w obniżonej wysokości w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Organ zauważył jednocześnie, że treść przedstawionego przez skarżącego protokołu nr [...].[...] z kontroli przeprowadzonej w dniu 14 lutego 2014 r. przez jednostkę certyfikującą [...] potwierdza ustalenie zaistnienia nieprawidłowości. S. K. otrzymał protokół z kontroli, w którym oświadczył, że wszystkie zawarte w nim dane są zgodne ze stanem faktycznym. W protokole brak uwag producenta, co oznacza, że strona nie zgłaszała kontrolerom jednostki certyfikującej, iż na działkach rolnych A, O, AS została posiana mieszanka strączkowo-zbożowa jara. Jednocześnie S. K. w postępowaniu w sprawie przyznania płatności na rok 2014 nie zgłaszał organowi żadnych zmian uprawy roślin, a także nie składał wyjaśnień odnośnie nadzwyczajnych okoliczności, jakie wystąpiły w jego gospodarstwie. Odnosząc się do złożonego w dniu 19 listopada 2019 r. oświadczenia skarżącego o wystąpieniu w jego gospodarstwie w okresie wiosennym 2014 roku intensywnych opadów deszczu, wskutek czego nie wzeszły rośliny strączkowe w uprawie mieszanki strączkowo-zbożowej, organ wskazał, że okoliczność wystąpienia intensywnych opadów deszczu jest niewątpliwie przypadkiem o charakterze siły wyższej uzasadniającym niedotrzymanie zobowiązań rolnośrodowiskowych. Jednakże w świetle art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1974/2006 przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Natomiast do czasu stwierdzenia nieprawidłowości skarżący w przewidzianym terminie nie zgłosił faktu wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych uniemożliwiających mu realizację programu zgodnie z podjętym zobowiązaniem. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2019 r. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji mimo upływu okresu przedawnienia przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że błąd organu odwoławczego polega na przypisaniu waloru ostateczności bądź natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji, mimo braku ku temu podstaw prawnych. W świetle art. 16 k.p.a. decyzja z dnia [...] 2015 r. przedmiotowe walory uzyskała dopiero wskutek rozpatrzenia odwołania, czyli wydania decyzji organu odwoławczego, co nastąpiło w dniu [...] 2019 r., a zatem ponad 5 lat po dacie dopuszczenia się nieprawidłowości oznaczonej przez organ na dzień [...] 2014 r. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji pominął, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, a nie kasatoryjnym. Zatem organ odwoławczy winien brać pod uwagę stan faktyczny oraz prawny istniejący w dacie orzekania przez ten właśnie organ, to jest w dniu [...] 2019 r. Prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji w dacie jej wydania sama przez się nie oznacza, że każdorazowo winna się ona ostać na etapie postępowania odwoławczego, a to choćby wskutek upływu okresu przedawnienia na etapie postępowania odwoławczego. Skarżący zauważył ponadto, że również od daty wydania decyzji odwoławczej, a w istocie po upływie liczonego od tej daty okresu 60 dni, winny być naliczane stosowne odsetki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przedmiot kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiła decyzja Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białej P. z dnia [...] 2015 r., ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego. Zasady zwrotu płatności regulują przepisy Unii Europejskiej oraz przepisy krajowe. W niniejszej sprawie, która dotyczy zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2013, zastosowanie znajduje rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Jednocześnie stosownie do art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, które są przewidziane w art. 36 lit. a ppkt iv rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi (lit. a). Przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 w akapicie drugim przewiduje, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi natomiast, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art. 18 ust. 3 rozporządzenia). Jak podkreśla w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, konstrukcja przepisu art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 pozwala uznać, iż stanowi on normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającym państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2020 r., I GSK 1470/19, z dnia 13 lutego 2019 r., I GSK 1175/18 oraz z dnia 9 sierpnia 2017 r., II GSK 667/17). Przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ma charakter ogólny i ramowy. Jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące wskazanych materii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2020 r., I GSK 1470/19). W prawie krajowym warunki i tryb przyznawania, wypłaty, ale także zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. z 2020 poz. 1371). Przepis art. 1 pkt 2 wymienionej ustawy wyraźnie stanowi, że określa ona warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 14 tej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy przyznanej w ramach programu rolnośrodowiskowego określa wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.). Zarówno przepisy powyższej ustawy, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe (w § 39), przewidują stosownie do art. 5 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest na zasadach określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2020 r., I GSK 1470/19 oraz z dnia 4 kwietnia 2017 r., II GSK 4983/16). Zatem zasadnie przepis ten został powołany w sprawie jako podstawa prawna zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2011, 2012 i 2013. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r. znajduje zastosowanie w sprawie w świetle § 46, § 58, § 59 tego rozporządzenia, gdyż postępowanie w sprawie zwrotu należności zostało wszczęte po wejściu wymienionego rozporządzenia w życie. Nienależne pobranie środków ma miejsce między innymi w sytuacji, gdy pomoc została przyznana i wypłacona, a beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obok wymogów określonych w pkt 1 i 2, jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Powyższe zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu (pkt 4). Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Stosownie zaś do ust. 2 § 39 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: 1) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu; 2) zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi: a) powierzchni stanowiącej różnicę między: – powierzchnią, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa, a – powierzchnią stanowiącą różnicę między: – powierzchnią obszaru gruntów ornych, na którym powinien być realizowany ten pakiet, a – powierzchnią obszaru gruntów ornych objętego zmniejszeniem, b) do powierzchni, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa; 2a) zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. W świetle powołanych przepisów trzeba wskazać, że specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, iż zwrot płatności ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program rolnośrodowiskowy ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być zatem oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., I GSK 1175/18, z dnia 5 maja 2016 r., II GSK 5710/14 oraz z dnia 10 września 2013 r., II GSK 714/12). Wystarczy, co do zasady, niezrealizowanie któregoś z warunków zobowiązania, aby doszło do zwrotu płatności za wcześniejsze lata. Zobowiązanie rolnośrodowiskowe winno bowiem być realizowane w ciągu całego okresu jego trwania. Nie wystarczy zatem wywiązywanie się z programu w danym roku. Ocenie podlega cały okres zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata. W okolicznościach niniejszej sprawy podstawę ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego w latach 2011, 2012, 2013 było stwierdzenie, że w roku 2014 na powierzchni [...] ha skarżący nie realizował podjętego zobowiązania w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1. Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na działkach rolnych A, AS, O. Na wymienionych działkach strona zadeklarowała w plonie głównym mieszankę zbożowo-strączkową jarą. Natomiast w przekazanym Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez jednostkę certyfikującą wykazie producentów, którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej, stwierdzono inną roślinę, a mianowicie mieszankę zbożową. Okoliczność tę w pełni potwierdza dokument na karcie 105 akt administracyjnych. Jak zasadnie podniesiono w zaskarżonej decyzji, na mocy art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2020 r., poz. 1324) wykaz przekazywany przez jednostkę certyfikującą dla celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym, na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 76 § 1 k.p.a. wymieniony wykaz stanowi zatem dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Trafna jest ocena organu, że ustaleń wynikających z dokumentu urzędowego w postaci wykazu przekazanego przez jednostkę certyfikującą nie podważają dokumenty przedstawione w postępowaniu odwoławczym przez skarżącego. Przeciwnie, treść protokołu kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą w dniu 14 lutego 2014 r. potwierdza, że plonem głównym na działkach A, AS i OZ była mieszanka zbożowa, a nie mieszanka zbożowo-strączkowa. Z kolei oświadczenie skarżącego z dnia 19 listopada 2019 r. o wystąpieniu wiosną 2014 r. intensywnych opadów, w następstwie których zgodnie z oświadczeniem nie wzeszły rośliny strączkowe w ramach mieszanki zbożowo-strączkowej zadeklarowanej w roku 2014, nie może być uznane za skuteczne. Jak podniesiono w zaskarżonej decyzji, przepis art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2006.368.15 z późn. zm.) przewiduje, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Natomiast skarżący nie zgłosił przypadku siły wyższej w wymienionym terminie, mającym charakter materialnoprawny. Zasadnie też organ odwoławczy zwrócił uwagę na wiążący charakter ostatecznej decyzji przyznającej skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2014 rok w obniżonej wysokości, wynikającej z wykluczenia powierzchni [...] ha w związku ze stwierdzeniem na działkach A, AS i O w plonie głównym rośliny innej, niż zadeklarowana. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wyjaśnił sposób ustalenia wysokości należnych do zwrotu kwot. Wyliczenia te nie budzą wątpliwości Sądu. W konkluzji należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa stwierdził, że wypłacone rolnikowi kwoty płatności rolnośrodowiskowej za lata: 2011, 2012 i 2013, w wysokości – odpowiednio – [...],[...] zł, [...],[...] zł oraz [...],[...] zł, łącznie [...],[...] zł, stanowią płatność nienależną, którą rolnik zwraca powiększoną o odsetki. Ponieważ kwoty nienależnie pobranych płatności za poszczególne lata przekraczają kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, organ zasadnie stwierdził brak podstaw do zastosowania przepisów dotyczących odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w przypadku, gdy kwota do zwrotu nie jest wyższa od wskazanej równowartości. Uzasadnione jest także stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 i odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, które zostały wypłacone na wniosek skarżącego, a nie wynikały z pomyłki organu. W ocenie Sądu nie zasługuje na podzielenie podniesiony w skardze zarzut upływu okresu przedawnienia przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. W świetle przytoczonych uregulowań obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie powstaje, jeżeli upłynął okres wynoszący 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości przez rolnika (art. 3 ust. 1 akapit pierwszy). Zauważyć jednak należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 akapit trzeci i czwarty, okres ten może być wydłużony – maksymalnie do 8 lat – w sytuacji przerwania biegu przedawnienia. Przerwanie okresu przedawnienia jest zaś spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Prawidłowo uznał organ, że w okolicznościach niniejszej sprawy za datę dopuszczenia się nieprawidłowości należy przyjąć dzień [...] 2014 r., kiedy skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2014. Jednocześnie za akt przerywający bieg terminu przedawnienia należy uznać każdą doręczoną beneficjentowi decyzję, w której stwierdzone zostały przedmiotowe nieprawidłowości, a mianowicie decyzje z dnia [...] 2014 r. oraz z dnia [...] 2015 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok w pomniejszonej wysokości. Kolejny akt przerywający bieg terminu przedawnienia stanowiło zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, doręczone skarżącemu w dniu 28 września 2015 r. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2019 r., I SA/Rz 705/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2016 r., I SA/Ol 483/16). Nie budzi zatem wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] 2015 r. została wydana przed upływem czteroletniego okresu przedawnienia. Podkreślić przy tym należy, że przed wydaniem w dniu [...] 2019 r. decyzji organu drugiej instancji doszło do kolejnego przerwania biegu okresu przedawnienia. Taki skutek należy wiązać z wydaniem przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 21 grudnia 2015 r. postanowienia w sprawie niedopuszczalności odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Białej Podlaskiej z dnia [...] 2015 r. ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 postanowienie to stanowiło akt właściwego organu, o którym zawiadomiono stronę w dniu 5 stycznia 2016 r., a który odnosił się do postępowania w sprawie nieprawidłowości. Wydanie i doręczenie postanowienia wywołało zatem skutek w postaci przerwania okresu przedawnienia. Po przerwaniu czteroletni okres przedawnienia biegł na nowo. Decyzja organu drugiej instancji została wydana w dniu [...] 2019 r. i doręczona pełnomocnikowi strony w dniu [...] 2019 r. Mając na względzie, że po przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo, stwierdzić należy, że nastąpiło to przed upływem terminu przedawnienia. Pozostaje przy tym poza sporem, że od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości nie upłynął maksymalny okres przedawnienia w wymiarze 8 lat. Zatem zasadnie organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie wygasło prawo do ustalenia w decyzji kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2013, w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w roku 2014. Jak wskazano już we wcześniejszej części uzasadnienia, przepis art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 przewiduje, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Stosownie do art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 1505 z późn. zm.) do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej, wynosi 60 dni. Zatem stosownie do art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa termin płatności kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wynosi 60 od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość tej kwoty. Stosownie do art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej, zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności, a w myśl art. 53 § 3 Ordynacji podatkowej, od zaległości podatkowych, z zastrzeżeniem art. 54 Ordynacji podatkowej, naliczane są odsetki za zwłokę. Z art. 54 § 4 Ordynacji podatkowej wynika, że odsetki za zwłokę naliczane są od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 130 § 1 k.p.a. decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu. Natomiast stosownie do § 2 art. 130 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Od tej zasady zostały wprowadzone wyjątki w § 3 art. 130 k.p.a. Mianowicie przepisów o wstrzymaniu wykonania decyzji przewidzianych w § 1 i 2 nie stosuje się, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Z takim wyjątkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przytoczone przepisy prawa wyjaśniają, kiedy decyzja administracyjna podlega wykonaniu. Art. 130 § 1 k.p.a. wprowadza zasadę niewykonalności decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Art. 130 § 2 k.p.a. ustanawia zasadę wstrzymania z mocy prawa wykonania decyzji, od której wniesiono odwołanie w terminie. Te zasady nie mają zastosowania wyłącznie, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), czy też jeżeli decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Kolejną zasadą wywodzoną z przepisów prawa jest zasada wykonalności decyzji ostatecznych. Art. 16 § 1 k.p.a. wyjaśnia zaś, jakie decyzje są ostateczne i w jakim trybie możliwe jest ich wzruszenie. W świetle regulacji zwartej w art. 130 § 1 i 2 k.p.a. obowiązek nałożony w decyzji administracyjnej jest wykonalny, gdy decyzja ta uzyska walor ostateczności, co w wypadku zainicjowania kontroli instancyjnej wiąże się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i jego doręczeniem stronie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2019 r., II FSK 919/19). W konsekwencji nie ma zatem podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie, dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, organ odwoławczy miałby ponownie określić w sentencji decyzji termin, od którego naliczane są odsetki. Z omówionych przyczyn uznać należy, że rozpoznając przedmiotową sprawę organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, dokonał ustaleń znajdujących podstawę w materiale dowodowym i zastosował właściwe przepisy prawa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna. W konsekwencji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.