III SA/Lu 262/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "organ II instancji") stwierdził niedopuszczalność odwołania S. K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. organ I instancji ustalił kwotę nienależnie pobranych przez S. K. (dalej: "skarżący") płatności rolnośrodowiskowych. Decyzję wysłano na adres skarżącego. Odwołanie od decyzji wniósł w imieniu skarżącego jego pełnomocnik. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że w postępowaniu przed organem I instancji skarżący ustanowił pełnomocnika. Decyzja została jednak przesłana na adres skarżącego, a nie pełnomocnika. Organ odwoławczy uznał, że doręczenie decyzji samej stronie było prawnie bezskuteczne, ponieważ w razie ustanowienia pełnomocnika w sprawie, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu II insatncji. Skarżący zarzucił, że zaskarżone postanowienie opiera się na niejednolitym rozumieniu skuteczności doręczenia decyzji bezpośrednio stronie, a nie jej pełnomocnikowi. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Spór w niniejszej sprawie dotyczy dopuszczalności odwołania od decyzji doręczonej bezpośrednio stronie, z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika. Z art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepisy k.p.a. dotyczące instytucji doręczenia stanowią gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Skoro przepisy te mają charakter gwarancyjny, to nie mogą być interpretowane na szkodę strony postępowania, w szczególności kiedy ta podejmuje działania mające zapewnić jej prawo do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem np. okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08; z 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 436/08; z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 887/08; z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1817/11 - niepubl.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1937/11, doręczenie decyzji organu I instancji bezpośrednio stronie z pominięciem jej pełnomocnika nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia. Fakt doręczenia decyzji organu I instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla strony skutków, bowiem miała ona możliwość wniesienia odwołania, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", to jest mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1817/11. NSA stwierdził w tym wyroku, że jeśli rozstrzygnięcie organu I instancji zostanie doręczone stronie, nawet nieprawidłowo, z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., to nie można twierdzić, że nie weszło ono do obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie takie weszło do obrotu prawnego i może być zaskarżone (o ile podlega zaskarżeniu). Decyzja rozpoczyna zatem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. Wynika to wprost z art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd o niedopuszczalności zaskarżenia decyzji, która nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Jednakże w ocenie sądu przepisy k.p.a. nie dają podstawy do przyjmowania, że decyzja organu administracji publicznej doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego jest ściśle związane ze skutkiem doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 110 k.p.a.), który to skutek polega na związaniu organu wydaną decyzją. Związanie to wynika nie tyle z samego, służebnego w istocie rzeczy, aktu ogłoszenia lub doręczenia decyzji, lecz przede wszystkim z tego, że treść decyzji została stronie zakomunikowana, a więc doszła do jej wiadomości faktycznie lub na skutek fikcji prawnej doręczenia, w przypadku doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Dojście treści decyzji do wiadomości strony na skutek doręczenia jest całkowicie oderwane od tego, czy doręczenie zostało dokonane z zachowaniem przepisów o doręczeniach. W związku z tym związanie organu decyzją, a co za tym idzie także wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego, nie jest uzależnione od zachowania przepisów o doręczeniach, lecz uzależnione jest od tego, czy na skutek doręczenia decyzja została stronie zakomunikowana. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 sierpnia 2016 r. (II GSK 621/15, niepubl.), uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Termin do złożenia odwołania od decyzji wynosi - zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. - 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Ściślej rzecz ujmując termin ten biegnie od dnia prawidłowego doręczenia decyzji, to jest z zachowaniem reguł wyznaczonych przepisami postępowania. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, początek biegu terminu do złożenia odwołania wyznacza dzień doręczenia decyzji pełnomocnikowi, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że odwołanie może być złożone tylko w okresie od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi do dnia upływu czternastodniowego terminu od tego doręczenia. Zwrócić należy uwagę, że termin do złożenia odwołania od decyzji, określony w art. 129 § 2 k.p.a. należy do terminów procesowych, mających charakter terminów końcowych (dies ad quem). Skutek prawny, polegający na zamknięciu możliwości złożenia odwołania, związany jest z upływem tego terminu. Odwołanie może być zatem złożone także przed dniem, od którego liczy się bieg terminu do złożenia odwołania, o ile istnieje przedmiot odwołania w postaci decyzji wprowadzonej do obrotu. Jak już wskazano wyżej, przewidziany w art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia odwołania od daty doręczenia pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany na ich niekorzyść. Oceniając naruszenie przepisu art. 40 § 2 k.p.a. ustalić należy, czy fakt doręczenia decyzji organu I instancji stronie, z pominięciem jej pełnomocnika, nie pociągnął za sobą negatywnych dla niej skutków (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1937/11). W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu 6 listopada 2015 r., o czym świadczy adnotacja na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k. 153 akt adm.). Natomiast odwołanie od tej decyzji wniósł w dniu 18 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego. Doręczenie decyzji skarżącemu, z pominięciem ustanowionego przez niego pełnomocnika, nie wywołało zatem żadnych negatywnych skutków dla skarżącego, ponieważ pełnomocnik skarżącego w terminie wniósł odwołanie od decyzji. Wprawdzie doręczenie postanowienia bezpośrednio stronie nastąpiło na skutek błędnego działania organu I instancji, naruszającego art. 40 § 2 k.p.a., jednak strona postępowania nie powinna być obciążona skutkami błędnego działania organu. W konsekwencji nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że dopóki decyzja nie zostanie doręczona pełnomocnikowi skarżącego, wniesienie odwołania od tej decyzji jest niedopuszczalne. Nie sposób nie zauważyć, że przyjęcie stanowiska organu oznaczałoby konieczność ponownego wniesienia odwołania przez pełnomocnika skarżącego, co nie znajduje żadnego uzasadnienia. Podkreślić należy, że odwołanie zostało wniesione w terminie 14 dni od doręczenia decyzji skarżącemu, a więc po uzewnętrznieniu decyzji przez organ i wejściu decyzji do obrotu. Nie może być więc uznane za przedwczesne. Zaskarżone postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność odwołania zostało zatem wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem w efekcie doprowadziło do formalnego zakończenia postępowania, bez merytorycznego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez pełnomocnika skarżącego. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), w skrócie: "p.p.s.a". Skutkiem uchylenia zaskarżonego postanowienia jest powrót sprawy do etapu postępowania przed organem odwoławczym. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną sądu co do dopuszczalności odwołania wniesionego przez pełnomocnika strony, któremu nie doręczono decyzji i rozpozna odwołanie merytorycznie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.