I GSK 848/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta N. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1559/20 w sprawie ze skargi Miasta N. [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia 21 lipca 2020 r., nr ST5.4755.103.2019.9.IWA w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta N. [...] na rzecz Ministra Finansów 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1559/20 oddalił skargę Miasta N. [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia 21 lipca 2020 r., w przedmiocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2015 rok. Od powyższego wyroku strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 23 z póżn. zm ) - dalej jako "u.d.j.s.t" w związku z § 3 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1977) - dalej: Rozporządzeniem i ust. 2 pkt 5 załącznika do tego Rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i wynikające z niej niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu kwoty nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa tj. przyjęciu, że skarżący otrzymał część oświatowej subwencji ogólnej na rok 2015 w kwocie wyższej od należnej o 310.008 zł, gdy tymczasem nienależną z tego tytułu kwotą, jest kwota 206.671 zł, 2) art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w związku z § 3 rozporządzenia i ust. 2 pkt 5 załącznika do Rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż 3 wychowanków specjalnego ośrodka szkolno - wychowawczego w N. [...] (dalej: SOSW) zgłoszonych do Systemu Informacji Oświatowej według wagi P39, nie było zakwaterowanych w tym Ośrodku, co skutkowało uzyskaniem przez Skarżącego nienależnej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2015 w wysokości 103.337 zł, gdy tymczasem o zakwaterowaniu tych wychowanków w rozumieniu powołanego Rozporządzenia świadczy ujawnienie woli przebywania w Ośrodku potwierdzonej czasowym zameldowaniem wychowanków w SOSW co skutkuje przydzieleniem im miejsca w Ośrodku, 3) bezpodstawne przyjęcie, że o "zakwaterowaniu" wychowanków w SOSW i w konsekwencji uprawnieniu Skarżącego do otrzymania kwoty w części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2015 według wagi P39, decyduje faktyczne korzystanie przez wychowanka z całodobowej opieki i całodobowego wyżywienia, gdy tymczasem już samo czasowe zameldowanie wychowanka w SOSW rodzi po stronie tego Ośrodka obowiązek przydzielenia wychowankowi miejsca w Ośrodku i zapewnienie całodobowej opieki, co jest równoznaczne z zakwaterowaniem wychowanka w rozumieniu przepisu ust. 2 pkt. 5 załącznika do Rozporządzenia. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów i poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z 11 września 2019 r. w części dotyczącej kwoty 103.337 zł i umorzenie postępowania administracyjnego, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych za obie instancje. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, jak też rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2015 r. W skardze kasacyjnej zawarto jedynie zarzuty odnoszące się do przepisów prawa materialnego. Wobec braku w niej zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania nie został przez skarżącego skutecznie podważony ustalony przez organy i przyjęty za prawidłowy przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny. Za pomocą jedynie zarzutów materialnoprawnych nie można bowiem skutecznie kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń i oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. W tej sytuacji dla oceny zarzutów materialnoprawnych miarodajny jest stan faktyczny ustalony w sprawie. Mając powyższe na uwadze należy przypomnieć, że w sprawie objętej kontrolą sądu administracyjnego Minister orzekł na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego o zwrocie nienależnie uzyskanej przez stronę kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2015 rok w związku z tym, że nastąpiło jej naliczenie na skutek nieprawidłowego zastosowania wagi P39 wobec 9 wskazanych w zaskarżonej decyzji wychowanków SOSW. Przy czym w niniejszej skardze kasacyjnej skarżące kasacyjnie Miasto Nowy Sącz zakwestionowało wyłącznie nieprawidłowe naliczenie zwrotu odnoszące się do trzech wychowanków specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego o inicjałach D.M., M.S. i P.M. którzy, zdaniem Ministra, zostali niezasadnie wykazani w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2014 r. Według Skarżącego kasacyjnie w efekcie błędnej wykładni przepisów wskazanych w petitum wniesionego środka zaskarżenia dokonanej przez organ nieprawidłowo ustalono kwotę nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa mianowicie wadliwie przyjęto, że skarżący otrzymał część oświatowej subwencji ogólnej na rok 2015 w kwocie wyższej od należnej o 310.008 zł podczas, gdy nienależną z tego tytułu kwotą jest kwota 206.671 zł. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie o "zakwaterowaniu" tych wychowanków w SOSW w rozumieniu przepisu ust.2 pkt 5 załącznika do Rozporządzenia Ministra MEN z 15 grudnia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r . poz. 1977) świadczy czasowe zameldowanie wychowanków w SOSW bowiem rodzi to po stronie tego Ośrodka obowiązek przydzielenia wychowankom miejsca w Ośrodku i zapewnienie całodobowej opieki. Według skarżącego kasacyjnie "zakwaterowanie" należy rozumieć, jako " przydzielenie komuś kwatery" a o przeliczeniu wagą P39 decyduje już sam fakt przydzielenia miejsca wychowankom i ich zameldowanie w SOSW a ten warunek w odniesieniu do uczniów o inicjałach D.M., M.S. i P.M. został w sprawie spełniony. Według Sądu pierwszej instancji, który podzielił w tym zakresie interpretację organu, aby zakwalifikować wychowanków ośrodka szkolno - wychowawczego do przeliczenia ich wagą P39 muszą oni być zakwaterowani, a więc zamieszkiwać w tym ośrodku, co wiąże się z korzystaniem z całodziennego wyżywienia. Istotne jest, że ośrodki szkolno-wychowawcze sprawują całodobową opiekę nad swoimi wychowankami (w tym opiekę nocną), a ta z kolei nierozerwalnie jest związana z pełnym wyżywieniem i zamieszkiwaniem w ośrodku. Opis wagi P39 jest jasny i nie budzi wątpliwości, że wychowankowie specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych wymagają specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska strony zawartego w skardze, że już samo czasowe zameldowanie wychowanków w SOSW (przydzielenie im kwatery) jest równoznaczne z ich zakwaterowaniem w rozumieniu załącznika do rozporządzenia MEN z 2014 r. W tym zakresie WSA uznał za prawidłową ocenę organu, że SOSW był uprawniony do przypisania wagi P39 wychowankom, którzy korzystali z zakwaterowania w Ośrodku, przejawiającego się w korzystaniu z całodziennego wyżywienia oraz całodobowej opieki. Stanowisko Sądu pierwszej instancji należy podzielić a co za tym idzie zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie są trafne. Warto odnotować, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, iż pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który korzysta z zakwaterowania w tym ośrodku obejmuje wyłącznie nieletnich, którzy faktycznie korzystali z zakwaterowania w danym ośrodku, co oznacza faktyczne ich zamieszkiwanie w tym ośrodku na 30 września danego roku bazowego (por: wyroki NSA: z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1309/15, z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 897/16, z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 5058/16, z 30 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 879/18; z 28 maja 2021 sygn. akt I GSK 1536/19 z dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko w nich wyrażone podziela. Wbrew poglądowi strony skarżącej kasacyjnie nie może mieć przesądzającego znaczenia dla dokonania prawidłowej interpretacji opisu wagi P39 przywołana wypowiedź Ministra MEN z dnia 9 grudnia 2019 r. (v. strona 6 skargi kasacyjnej). Należy zauważyć, że organ wydający decyzję w niniejszej sprawie nie jest związany wyjaśnieniami innych organów a przedmiotowe stanowisko, może być oceniane - co najwyżej - jako niewiążąca opinia przy rozstrzyganiu sprawy zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, co słusznie podkreślił Minister Finansów. Podsumowując, uwzględnienie wychowanków w systemie informacji oświatowej z wagą P39 było możliwe tylko wówczas, gdy zostali już przyjęci do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego i korzystali w nim z zakwaterowania. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. W niniejszej sprawie istniała zatem podstawa do wydania decyzji w zakresie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty 103. 337 zł . W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 207 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego (zastępstwa radcy prawnego) w części było podyktowane tym, że na tej samej sesji zostały rozpoznane cztery sprawy o tożsamym charakterze, z czym związany jest mniejszy nakład pracy pełnomocnika organu w przyczynieniu się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.