I GSK 850/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Urzędu Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1049/19 w sprawie ze skargi Urzędu Gminy L. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] 3. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Urzędu Gminy L. 1240 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "WSA" lub "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1049/19, oddalił skargę Urzędu Gminy L. [...] zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, zwanego dalej "organem odwoławczym" z dnia 12 kwietnia 2019 r., nr BON.III.5222.19.3.2018.ML, w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie - Urzędowi Gminy L. [...] - wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres lipiec 2017 r., powołując się na art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji", stanowiący, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego w części finansowanej ze środków publicznych. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 12 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 15 grudnia 2017 r. Wskazano, że nie może mieć do strony zastosowania art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji przewidujący wyłączenia od stosowania art. 26b ust. 7 tej ustawy. Przepisy ustawy o rehabilitacji i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.), zwanej dalej "u.f.p.", nie wskazują na możliwość sfinansowania przez jednostki budżetowe (państwowe lub samorządowe) wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków innych niż środki publiczne. Skoro więc urząd gminy jako jednostka budżetowa realizuje zadania gminy o charakterze użyteczności publicznej, w tym wypadku polegające na dostarczaniu wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy L. [...], uzyskane z tej działalności przychody, są de facto środkami publicznymi, a zatem nie można z nich sfinansować wynagrodzeń niepełnosprawnych pracowników. Ponadto wskazano, że umowy o pracę zostały zawarte pomiędzy Urzędem Gminy L. [...] (będącym pracodawcą zgodnie z § 3 ust. 4 regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy L. [...]) a konkretnym pracownikiem niepełnosprawnym. Zatem pracodawcą nie jest sama gmina, ale urząd gminy, czyli jednostka budżetowa. Dlatego też w sprawie nie mają zastosowania wyjątki przewidziane w art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji, nawet gdy przychody uzyskane z prowadzonej działalności gospodarczej przewyższają wysokość wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę spółki na powyższe rozstrzygnięcie, zgadzając się z dokonaną przez Ministra wykładnią art. 26 ust. 7 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.f.p. Możliwość wypłaty środków publicznych nie może być interpretowana w sposób rozszerzający ani zawężający. W świetle wykładni językowej i celowościowej należało więc przyjąć, że wszelkie środki, jakie znajdują się w dyspozycji skarżącego są środkami publicznymi. To zaś z mocy art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji wyklucza możliwość przyznania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przez skarżącego. Sąd I instancji wskazał również, że fakt przyznania dofinansowania za wcześniejsze okresy pozostaje bez wpływu na ocenę przedmiotowej sprawy. Minister był bowiem zobowiązany do odstąpienia od uprzedniego wadliwego stanowiska Prezesa Zarządu PFRON (nie wyrażonego w formie decyzji) z momentem uzyskania świadomości tego stanowiska. Obowiązkiem organu było zatem prawidłowe zastosowanie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Natomiast fakt uprzedniego, nieprawidłowego uznania, że skarżąca spełnia przesłanki otrzymania dofinansowania nie może stanowić podstawy do wydania korzystnej dla skarżącego decyzji zgodnie z jego żądaniem Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 26b ust. 8 pkt 2 w związku z ust. 7 oraz w związku z art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, nadal zwanej "ustawą o rehabilitacji", oraz w związku z art. 5 ust. 2 pkt 3, art. 9 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nadal zwanej "u.f.p.", oraz w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, również w ślad za Ministrem, że ustawowo określony sposób gospodarki finansowej, będącej pracodawcą, jednostki budżetowej (jednostki sektora finansów publicznych), polegający na pokrywaniu przez nią swoich wydatków bezpośrednio z budżetu jednostki samorządu terytorialnego i odprowadzaniu pobranych dochodów na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego, powoduje, że środki publiczne pochodzące z wpływów do budżetu gminy (jednostki sektora finansów publicznych) z tytułu sprzedaży wyrobów i świadczenia usług nie mogą służyć finansowaniu wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, które jest finansowane z tego budżetu; 2. art. 26b ust. 8 pkt 2 w związku z ust. 7 oraz art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji oraz w związku z art. 5 ust. 2 pkt 3, art. 9 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 11 ust. 1 u.f.p. oraz w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, również w ślad za Ministrem, że w przypadku jednostek sektora finansów publicznych - z uwagi na status tych jednostek - nigdy nie ma możliwości sfinansowania wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych z wpływów ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez te jednostki, co w konsekwencji czyni regulację art. 26b ust. 8 pkt 2 ustawy o rehabilitacji martwą; 3. art. 26b ust. 8 pkt 2 w związku z ust. 7 oraz art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji oraz w związku z art. 5 ust, 2 pkt 3, art. 9 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 11 ust. ł u.f.p. a także w związku z art. 2 ust. 2, art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej "u.s.g." oraz w związku z art. 2 pkt 3 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych oraz w związku z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, również w ślad za Ministrem, że okoliczność formalnego zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego w urzędzie gminy (a nie w samej gminie) eliminuje w ogóle możliwość sfinansowania jego wynagrodzenia z wpływów ze sprzedaży i usług świadczonych przez gminę (jednostkę sektora finansów publicznych); 4. art. 26b ust. 8 pkt 2 w związku z ust. 7 oraz art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji oraz w związku z art. 5 ust. 2 pkt 3, art. 9 pkt 2 i pkt 3 oraz art. 11 ust. 1 ufp oraz w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, również w ślad za Ministrem, że literalne brzmienie oraz jego wykładnia celowościowa tego przepisu sprzeciwia się jego zastosowaniu do jednostek sektora finansów publicznych; a w konsekwencji: 5. art. 26b ust. 8 pkt 2 w związku z ust. 7 oraz w związku z art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji oraz w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez jego niezastosowanie wskutek błędnego uznania, również w ślad za Ministrem, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przez skarżącego (będącego jednostką sektora finansów publicznych) nie są finansowane ze środków publicznych pochodzących z wpływów ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostkę sektora finansów publicznych. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wskutek nieprawidłowego rozpoznania okoliczności stanu faktycznego sprawy, polegające na pominięciu okoliczności stanowiących o tym, że wynagrodzenia wypłacone pracownikom niepełnosprawnym za sporny okres zostały sfinansowane z wpływów ze sprzedaży wyrobów oraz świadczenia usług przez jednostkę sektora finansów publicznych; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wydanie wyroku WSA w Warszawie bez dołożenia należytej staranności - w ramach kontroli sądowoadministracyjnej - zagadnień prawnych sprawy i podstaw przyjętego rozstrzygnięcia oraz ich szczegółowego i pełnego wyjaśnienia wskutek: a) nieustosunkowania się przez WSA w Warszawie do argumentacji podniesionej przez skarżącego w skardze, przy jednoczesnym ograniczeniu się do powtórzenia argumentów z decyzji Ministra; b) przedstawienie przez WSA w Warszawie lakonicznego i niespójnego wewnętrznie uzasadnienia - m.in. z jednej strony bowiem WSA w Warszawie wskazuje za organami, że skarżący uzyskuje na wynagrodzenia środki publiczne pochodzące ze środków publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 u.f.p. (co stanowi przesłankę zastosowania art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji), a następnie kwestionuje prawo skarżącego do skorzystania z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W oparciu o powyższe zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Ministra, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sformułowano również wniosek o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wniósł również i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej są uzasadnione. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy ze względu na status skarżącego jako jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 9 i art. 11 ust. 1 u.f.p., może znaleźć zastosowanie art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji odnoszący się do wyłączeń przewidzianych w art. 26b ust. 7 tej ustawy W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Urząd Gminy L. [...] jest gminną jednostką budżetową, która – w myśl art. 9 pkt 3 u.f.p. i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.f.p. – należy do sektora finansów publicznych, swoje wydatki pokrywa bezpośrednio z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (gminy) a dochody odprowadza na rachunek tej jednostki samorządu terytorialnego. Wydatki takiej jednostki budżetowej pokrywane są w całości ze środków publicznych. Nie ulega również wątpliwości, że w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji wyrażono ogólną regułę, zgodnie z którą miesięcznie dofinansowanie z tytułu zatrudnienia osoby niepełnosprawnej nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Z kolei w art. 26b ust. 8 tej ustawy wprowadzono wyjątek od tej zasady, stanowiąc, że przepisu ust. 7 nie stosuje się w przypadku, gdy pracodawca sfinansował wynagrodzenie pracownika: ze środków publicznych z prowadzonej działalności, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 u.f.p. albo z dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 u.f.p., to jest z wpływów ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji został dodany do tej ustawy z dniem 1 października 2012 r. na mocy art. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 986). Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, celem tego nowego uregulowania, tj. dodania do art. 26b ustawy o rehabilitacji ustępu 8, jest umożliwienie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w sektorze finansów publicznych, których wynagrodzenia finansowane są ze środków publicznych pochodzących ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Zmiana umożliwi podmiotom o szczególnym charakterze (np. samorządowym zakładom aktywności zawodowej, publicznym zakładom opieki zdrowotnej, innym samorządowym jednostkom organizacyjnym) stabilne korzystanie z dofinansowania, jeżeli wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zostało sfinansowane ze środków określonych w tym przepisie. W orzecznictwie sądowym wyrażany był pogląd, że generalne wyłączenie możliwości uzyskania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego pracodawców z sektora finansów publicznych pozostawało w sprzeczności z wykładnią celowościową, a także z art. 69 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1962/12; z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1000/21, CBOSA). Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędne jest stanowisko prezentowane przez Sąd I instancji oraz organy administracji obu instancji, że skoro skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych działającą w formie jednostki budżetowej gminy a wszelkie środki, jakie znajdują się w jego dyspozycji są środkami publicznymi, to na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji niejako a priori wykluczona jest możliwość przyznania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przez taką jednostkę. Granice materialne rozpoznania tego rodzaju sprawy obejmują również przepis art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji. Obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek podmiotu zaliczonego do jednostek sektora finansów publicznych o przyznanie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest rozważenie z urzędu, czy w sprawie nie zachodzą przypadki wskazane w art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji. Ustawodawca zróżnicował bowiem możliwość przyznania jednostce budżetowej miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w zależności od pochodzenia środków publicznych stanowiących ich przychody i dochody. Z art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji wynika, że dofinansowanie to może zostać przyznane, gdy środki publiczne znajdujące się w dyspozycji jednostki budżetowej pochodzą między innymi z dochodów z prowadzonej przez nie działalności lub z wpływów ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez te jednostki. Jest to w istocie naturalną konsekwencją tego, że środki publiczne pochodzące z wpływów do budżetu gminy z tytułu sprzedaży wyrobów i świadczenia usług mogą służyć finansowaniu wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, które jest finansowane z tego budżetu. Stanowisko przeciwne, które prezentują (choć bliżej nie uzasadniają) Sąd I instancji oraz organy administracji nie zasługuje na aprobatę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma skarżący kasacyjnie, że stanowisko prezentowanie przez Sąd I instancji (s. 9 uzasadnienia wyroku) oraz organy administracji, zgodnie z którym w przypadku jednostek sektora finansów publicznych – z uwagi na status tych jednostek – nigdy nie ma możliwości sfinansowania wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych z wpływów ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez te jednostki, czyni martwą regulację art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji. W tym przypadku już kwestią wtórną jest okoliczność, że urząd gminy jest szczególną jednostką organizacyjną gminy – ściśle z nią powiązaną i wprowadzoną ustawowo, a także, iż urząd posiada status pracodawcy dla osób świadczących pracę na rzecz osoby prawnej, którą jest gmina. Uzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji nie rozpoznali sprawy w jej całokształcie wyznaczonym jej granicami materialnymi, na które składają się art. 26b ust. 7 oraz art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji. Wykluczając bowiem możliwość zastosowania art. 26b ust. 8 ustawy, nie rozpoznano czy w sprawie faktycznie zachodzą, czy też nie zachodzą okoliczności, o których stanowi ten przepis, a które są wyjątkiem od zasady przyjętej w art. 26b ust. 7 tej ustawy. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. przez nieprawidłowe wyznaczenie zakresu rozpoznania sprawy administracyjnej i w efekcie wydania wyroku oddalającego skargę (art. 151 P.p.s.a.). zasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności przyczyn niezastosowania w sprawie art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji, ograniczając się do powtórzenia lakonicznego uzasadnienia przedstawionego przez organy administracji. Skoro zaskarżony wyrok zaakceptował decyzje wydane w postępowaniu, w którym nie odtworzono prawidłowo granic materialnych sprawy administracyjnej i nie rozpoznano jej w całokształcie, to Naczelny Sąd Administracyjny mógł prawomocnie zweryfikować dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę legalności zaskarżonego aktu, dlatego, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uchylił decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 kwietnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 15 grudnia 2017 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).