I GSK 858/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 561/21 w sprawie ze skargi N. J. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 16 lipca 2021 r. nr 9002-2021-000782 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dobrostanowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bydgoszczy z 24 maja 2021 r. nr 0029-2021-002309; 3. zasądza od Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz N. J. 1240 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 561/21 oddalił skargę N. J. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej: organ lub Dyrektor OR) z 16 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności dobrostanowej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca w dniu [...] czerwca 2020 r., za pośrednictwem aplikacji eWniosekPIus, złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2020. Następnie w dniu [...] lipca 2020 r. skarżąca dokonała zmiany powyższego wniosku poprzez wystąpienie o przyznanie płatności dobrostanowej w pakiecie 1. dobrostan świń w wariancie 1.2 dobro stan tuczników - zwiększona powierzchnia w budynkach. Ponadto zawnioskowano o przyznanie kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 1. Decyzją z dnia 24 maja 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bydgoszczy (dalej: Kierownik BP) odmówił przyznania skarżącej płatności dobrostanowej w ramach wariantu 1.2 dobrostan tuczników - zwiększona powierzchnia w budynkach, z jednoczesną odmową przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że kupowała trzodę chlewną od swojego ojca, będącego beneficjentem programu płatności dobrostanowej, więc nie doszło w tej kwestii do nieprawidłowości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że kupowała trzodę chlewną z gospodarstwa niedobrostanowego. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do odwołania na okoliczności w nim wskazane. Decyzją z dnia 16 lipca 2021 r. Dyrektor OR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis § 5 ust. 3 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Dobrostan zwierząt" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 382 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW) stanowi jednoznacznie, że podstawą ustalenia wysokości płatności dobrostanowej w ramach wariantu 1.2 jest liczba tuczników, które pochodzą od loch objętych wnioskiem o przyznanie płatności dobrostanowej w ramach wariantu 1.1, i w odniesieniu do których na podstawie wniosku i dołączonych do niego dokumentów oraz danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, o których mowa w przepisach o identyfikacji i rejestracji zwierząt ustalono, że na dzień sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt nie są one utrzymywane w systemie jarzmowym i jest przestrzegany wymóg mówiący, że liczba wszystkich loch utrzymywanych w gospodarstwie rolnym nie jest większa niż maksymalna liczna loch, określona w planie poprawy dobrostanu zwierząt. Ponadto organ wskazał, że w sprawie, w wyniku przeprowadzenia kontroli administracyjnej zgodnie z danymi zawartymi w systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, Kierownik BP ustalił, iż producentka rolna w dniach [...].01.2021 r. oraz [...].03.2021 r. dokonała zakupu łącznie [...] sztuk zwierząt od producenta – G. Sp. z o.o. (dalej: spółka), który nie realizował działania dobrostan zwierząt, tym samym beneficjentka nie spełniła warunku określonego w ww. paragrafie rozporządzenia dobrostanowego. Odnośnie kopii świadectw zdrowia sprzedawanych świń, na których widnieje oznaczenie gospodarstwa ojca skarżącej mające stanowić dowód, iż pochodzą one z gospodarstwa, w którym realizowany jest wariant 1.1 płatności dobrostabnowej, organ stwierdził, że zakupione przez skarżącą tuczniki pierwotnie znajdowały się w gospodarstwie jej ojca, jednakże z dokumentów nie wynika, aby zakup dokonany był bezpośrednio od niego. W skardze do Sądu I instancji skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Oddalając skargę WSA wskazał, że nie został spełniony istotny warunek jakim jest pochodzenie tuczników od loch objętych wnioskiem o przyznanie płatności dobrostanowej. Skarżąca zdecydowała się na nabycie tuczników od spółki, która nie jest beneficjentem płatności dobrostanowej, tym samym pozbawiła siebie prawa do jej uzyskania. Właścicielem tuczników była spółka, która nie uczestniczyła w programie płatności dla wskazanego wariantu. Okoliczność, w której to tuczniki znajdowały się w gospodarstwie ojca skarżącej, nie ma znaczenia dla oceny sprawy, bowiem z dokumentów nie wynika, aby zakup dokonany był bezpośrednio od ojca skarżącej, lecz od producenta spółki. Zdaniem Sądu I instancji należało uznać, że organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydał decyzję zgodną z prawem. W szczególności zasadnie oparł swoje rozstrzygnięcie również na ustaleniach wynikających z systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt. Dla prawidłowych ustaleń nie zawsze wystarczające jest odwołanie się wyłącznie do protokołu kontroli. Organ obowiązany jest ocenić daną okoliczność w kontekście wszystkich dowodów w sprawie. Jeżeli dla ostatecznych wniosków konieczne było skorzystanie z danych systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, to nie można ograniczać organu wyłącznie do ustaleń wynikających tylko z protokołu kontroli, skoro nie pozwalał on na pełny obraz stanu sprawy. Dodał również, że skarżąca wbrew swoim twierdzeniom nie przedstawiła żadnego dowodu mogącego skutecznie podważyć ustalenia faktyczne organów. W konsekwencji prawidłowych ustaleń faktycznych organ zastosował także w sposób prawidłowy przepisy prawa materialnego i wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie: Przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 27 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349; dalej: ustawa PROW) - na żądanie strony organ nie udzielił niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony skarżącej będących przedmiotem postępowania, ani nie zapewnił stronie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania i na jej żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a przez to naruszył zasadę praworządności oraz obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 2. art. 6, 7 in principio, 8 § 1,12 § 1 i 14 § 2 w zw. z art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) i w zw. z art. 4 i art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW - na powyższe wskazuje treść art. 4 ustawy PROW, który nakazuje stosować przepisy k.p.a. do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, chyba że ustawa stanowi inaczej. Na wstępie należy zauważyć, iż ustawodawca w art. 4 ustawy PROW dopuszcza zastosowanie przepisów k.p.a., które nie są sprzeczne z ustawą. Do powyższego wniosku prowadzi także art. 27 ust. 1 pkt. 1 ustawy PROW, który stwierdza, że organ "stoi na straży praworządności", bez wyjaśnienia wskazanego terminu. Zatem w powyższym punkcie na podstawie art. 4 ustawy PROW następuje odesłanie do definicji zawartej w art. 6 k.p.a. "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Z powyższego zabiegu ustawodawcy oraz z treści art. 6 k.p.a. można wywnioskować, że art. 27 nie zawiera enumeratywnego wyliczenia przepisów k.p.a. stosowanych w niniejszej sprawie. Natomiast poprzez jego związek z art. 4 ustawy PROW umożliwia uzupełnienie art. 27 ust. 1 o nie będące z nim w sprzeczności art. art. 6, 7 in principio, 8 § 1, 12 § 1 i 14 § 2 k.p.a. Ustawodawca literalnie nie wyłączył zastosowania powyższych przepisów k.p.a., co przecież mógł uczynić, podobnie jak to zrobił w art. 27 ust. 1 pkt. 4 ustawy PROW, w którym wyłączone zostały ze stosowania przepisy art. 79a i 81 k.p.a. Mając zatem na względzie powyższe wątpliwości interpretacyjne, zarówno Sąd jak i organ w myśl art. 7a k.pa.. i w zw. z art. 4 ustawy PROW, zobligowany jest rozstrzygnąć je na korzyść strony, która przecież nie ponosi winy za zagmatwane przepisy ustanowione przez ustawodawcę. Przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: 3. § 5 ust. 3 pkt 2 lit. a) rozporządzenia MRiRW - trzoda chlewna zakupiona przez skarżącą pochodzi od jej ojca A. J., będącego beneficjentem programu płatności dobrostanowej (prowadzi co do niej spor sądowo-administracyjny pod sygnaturą I SA/Bd 535/21 w WSA w Bydgoszczy), więc nie doszło w tej kwestii do nieprawidłowości po stronie skarżącej, bez wątpienia w każdym razie tuczniki pochodziły od loch objętych wnioskiem o przyznanie płatności dobrostanowej. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania i zrzekł się rozprawy. Pismem procesowym z [...] czerwca 2025 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia pracownika BP ARiMR w Bydgoszczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się skuteczne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Istota sporu w sprawie dotyczy prawidłowości oceny spełniania przez skarżącą kasacyjnie warunku płatności dobrostanowej w postaci pochodzenia tuczników od loch objętych wnioskiem o przyznanie płatności dobrostanowej w ramach wariantu, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia MRiRW (tj. wariantu 1.1. Dobrostan loch - zwiększona powierzchnia w budynkach). Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma wykładnia § 5 ust. 3 pkt 2 lit a) rozporządzenia MRiRW. Zgodnie z tym przepisem: Podstawą ustalenia wysokości płatności dobrostanowej w ramach wariantów, o których mowa w § 4 ust. 2 (w sprawie był to wariant 1.2. Dobrostan tuczników) jest liczba tuczników, które pochodzą od loch objętych wnioskiem o przyznanie płatności dobrostanowej w ramach wariantu, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 lit. a), i w odniesieniu do których na podstawie tego wniosku i dołączonych do niego dokumentów oraz danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, ustalono, że jest spełniony warunek, o którym mowa w § 3 ust. 6 pkt 1, a w dniu złożenia tego wniosku w ramach wariantu, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 lit. a), liczba wszystkich loch utrzymywanych w gospodarstwie rolnym nie przekracza więcej niż o 5% maksymalnej liczby loch określonej w planie poprawy dobrostanu zwierząt. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że dla ustalenia płatności niezbędne jest aby tuczniki pochodziły od loch objętych wnioskiem o przyznanie płatności dobrostanowej. Niezasadnie natomiast, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA uznał, że dla określenia pochodzenia tuczników przesądzające jest czy zbywający/sprzedawca tuczników był beneficjentem programu dobrostanowego w wymaganym wariancie. Taka bowiem wykładnia stanowi - poprzez wprowadzenie w istocie dodatkowego podmiotowego kryterium pochodzenia tuczników - zawężenie w odniesieniu do sformułowanego w ww. przywołanym przepisie warunku, który stanowi o "pochodzeniu tuczników od loch" objętych określonym wariantem, a nie o zakupie/nabyciu tuczników od podmiotu realizującego określony program dobrostanowy w stosunku do loch, od których te tuczniki pochodzą. Sformułowany w § 5 ust. 3 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Dobrostan zwierząt" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 warunek w postaci pochodzenia tuczników od loch objętych wnioskiem o przyznanie płatności dobrostanowej w ramach wariantu, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) dotyczy ustalenia, że dane tuczniki pochodzą od określonych loch, tj. objętych danym wariantem programu, a nie tego kto formalnie był zbywcą owych tuczników. Ma to znaczenie w sytuacji, gdy zbywca (sprzedawca) jest jedynie pośrednikiem w danej transakcji, a ze stosownej dokumentacji wynikałoby, że lochy, od których tuczniki pochodzą były objęte wnioskiem o płatność oraz wymaganym wariantem programu dobrostanowego realizowanym przez określonego rolnika. Istotne jest także, że przywołany przepis rozporządzenia dobrostanowego wskazuje na źródła w oparciu o które następują ustalenia w przedmiocie pochodzenia tuczników. Są to wniosek oraz dołączone do niego dokumenty oraz dane zawarte w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (dalej: IRZ). W odniesieniu do tej kwestii wyjaśnić należy, że w przypadku gdy w sprawie istnieją jeszcze inne dokumenty (nie dołączone do wniosku) organ musi się do nich merytorycznie ustosunkować, wynika to bowiem z obowiązujących zasad postępowania - określonych w przypadku sprawy jak niniejsza - w art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PROW. Są to zasada praworządności oraz obowiązek rozpatrzenia całości materiału dowodowego. W sprawie niniejszej, po złożeniu przez skarżącą kasacyjnie wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 (wniosek wpłynął do organu [...] czerwca 2020 r.), miała miejsce kontrola na miejscu, którą przeprowadzono [...] listopada 2020 r. Protokół tejże kontroli został przekazany skarżącej dopiero przy piśmie organu datowanym na [...] maja 2021 r. I jakkolwiek czynności kontrolne dotyczyły realizacji działania dobrostan tuczników, to w raporcie stwierdzono, że tuczniki pochodzą ze stada oznaczonego numerem [...], tj. numerem innym niż numer przyporządkowany formalnemu zbywcy tuczników (nr: [...]). Dodać także trzeba, że informacje dotyczące pochodzenia tuczników jak powyżej wynikają również z załączonych do odwołania świadectw zdrowia świń. Zasadnicze i podstawowe (w sensie: wyjściowe) znaczenie w sprawie ma zatem ustalenie czy w odniesieniu do loch, od których pochodziły tuczniki został złożony stosowny wniosek, realizowany jest/był program dobrostanowy w ramach wariantu, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia MRiRW, a następnie czy ziszczone były pozostałe warunki określone w § 5 ust. 3 pkt 2 lit a) rozporządzenia MRiRW. Ustalenia w tej sprawie powinny uwzględniać rozstrzygnięcie w przedmiocie podjęcia realizacji wariantu, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia MRiRW przez właściciela stada loch od których pochodziły tuczniki. W tym zaś względzie istotne może być rozpoznanie sprawy w przedmiocie której zapadnie orzeczenie NSA o sygn. I GSK 911/22. Nieskuteczny okazał się natomiast zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania w zakresie w jakim strona podnosi, że zwracała się do organu o wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków w prowadzonym postępowaniu i intencyjności działania organu oraz że nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy PROW, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: - udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); - zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Z przytoczonych regulacji jednoznacznie wynika, że strona - celem zapewnienia sobie uzyskiwania stosownych pouczeń oraz czynnego udziału w postepowania - musi zgłosić organowi stosowne żądanie. W sprawie brak jest dowodów na to, że strona takie żądanie zgłosiła. Nie mogą o tym świadczyć twierdzenia ówczesnego pracownika organu zawarte w oświadczeniu załączonym do wniosku dowodowego, który wpłynął do NSA dnia [...] czerwca 2025 r., ponieważ nie dotyczą one zgłaszanych przez skarżącą kasacyjnie żądań kierowanych do organu. Stąd też przedmiotowy wniosek dowodowy został pominięty. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię § 5 ust. 3 pkt 2 lit a) rozporządzenia MRiRW w kontekście zastosowania tej regulacji w odniesieniu do nieustalonych w sposób jednoznaczny okoliczności faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy, uzasadnione było uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawioną wykładnię § 5 ust. 3 pkt 2 lit. a) rozporządzenia MRiRW oraz odniesie ją do uprzednio poczynionych ustaleń (tj. dokonanych w pierwszej kolejności w stosunku do sprawy będącej przedmiotem postępowania z wniosku skarżącej kasacyjnie) czy posiadacz/właściciel gospodarstw/a wskazanego w protokole kontroli z [...] listopada 2020 r. oraz w zaświadczeniach zdrowia świń posiadał lochy objęte wnioskiem o przyznanie płatności dobrostanowej w ramach wariantu, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia MRiRW oraz czy ziściły się ewentualnie pozostałe przesłanki określone w § 5 ust. 3 pkt 2 lit. a) rozporządzenia MRiRW. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).