I GSK 914/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. L.-G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Lu 965/15 w sprawie ze skargi M. L.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu miasta dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 4 marca 2016 r. sygn. akt V SA/Lu 965/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a", oddalił skargę M L.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który nie jest również sporny między stronami. Sporna jest natomiast ocena prawna stanu faktycznego w świetle art. 5 ust. 7 oraz art. 90 ust. 3d ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U.2015.2156 ze zm.) - dalej "u.s.o." Przepis art. 90 ust. 3d w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, czyli nadanym przez art. 1 pkt 38 lit. e) ustawy z 19 marca 2009 r. (Dz.U.56.458) zmieniającej ustawę o systemie oświaty 22 kwietnia 2009 r. stanowił, iż dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje, o których mowa mogą być przy tym wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Z kolei art. 5 ust. 7 u.s.o. (także w brzmieniu nadanym wskazaną wyżej ustawą zmieniającą) stanowił, iż za działalność szkoły lub placówki odpowiada organ prowadzący szkołę lub placówkę. Analiza przytoczonych przepisów, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, nie pozwala na zaakceptowanie poglądu wyrażonego w uzasadnieniu skargi, iż błędne jest rozdzielanie zadań podlegających finansowaniu z omawianej dotacji oraz zadań, które takiemu finansowaniu nie podlegają, a w ramach dofinansowania realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, wskazanych w art. 90 ust. 3d u.s.o., mieści się cała podstawowa działalność statutowa placówki. Przeciwnie, omawiane dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki lub szkoły. W świetle takiego brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o. nie sposób przyjąć, że dotacja może być wydatkowana na każdy cel związany z działalnością placówki oświatowej. Przepis art. 90 ust. 3d u.s.o., dodany w 2009 r., nie tylko zatem przewidział zakaz wykorzystywania dotacji na wydatki inne niż bieżące, ale dodatkowo zezwolił na finansowanie z dotacji wyłącznie takich wydatków bieżących, które związane są z realizacją zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Sąd nie podzielił zarzutu, że błędne jest założenie organów, zgodnie z którym zadania wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o. obciążają podmiot prowadzący placówkę oświatową i nie mogą, w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie, być finansowane z dotacji. Należy zauważyć, że art. 5 ust. 2 u.s.o. określa bliżej, jakie podmioty mogą być organami prowadzącymi szkoły i placówki, wymieniając wśród nich nie tylko jednostki samorządu terytorialnego, ale również osoby prawne i osoby fizyczne, oraz jakie prawa i obowiązki są im z tego tytułu przypisane. Treść art. 5 ust. 7 tej ustawy wskazuje z kolei, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do zadań tego organu należy w szczególności (pkt 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2 – 6 ustawy o rachunkowości. Zatem ustęp 7 zobowiązuje organ prowadzący placówkę do zapewnienia szkole lub placówce warunków działalności. Dodatkowo Sąd stwierdził, że wydatki, sfinansowane przez skarżącą z otrzymanej dotacji, nie miały charakteru wydatków bieżących. 2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. L. - G. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postawiła zarzuty na podstawie: 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych i w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, a wskutek tego nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. przez organ administracji, w tym: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, - art. 80 k.p.a. poprzez ustalanie istotnych okoliczności sprawy z pominięciem części materiału dowodowego; 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: - art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że finansowanie wymienionych w tym przepisie - jedynie przykładowo - zadań nie może być dokonywane z dotacji. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji wadliwej wykładni sąd uznał, że dotacja w kwocie 22.511,69 zł nie została wykorzystana na cele zgodne z jej przeznaczeniem; - art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez niewłaściwą, zawężającą wykładnię, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że dotacja w kwocie 22.511,69 zł otrzymana przez przedszkole nie została przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej; - art. 124 ust. 3 w zw. z art. 236 ust. 2-4 u.f.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów co skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez sąd, że wydatki w kwocie 22.511,69 zł pokryte z dotacji stanowią wydatki niebędące wydatkami bieżącymi przedszkola w rozumieniu tych przepisów. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. 3.2. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że w ramach podstawy kasacyjnej określonej w tym przepisie prawa strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jej ocenie uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym podkreślić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania merytorycznie są nietrafne. Przepis art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Z kolei warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie doszło do stwierdzonego powyżej naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsce. Nie można, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, skutecznie przyjmować w tej sprawie, że zaskarżoną decyzję podjęto z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza akt przedmiotowej sprawy w powiązaniu z motywami zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznych wniosków, że Sąd I instancji, przeprowadzając właściwą kontrolę legalności zaskarżonego aktu, w sposób prawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Należy podkreślić, że na skarżącym kasacyjnie ciąży obowiązek precyzyjnego rozliczenia się z otrzymanych środków publicznych dotacji oświatowej. Jego obowiązkiem było dostarczenie organom niezbędnych danych umożliwiających ocenę prawidłowości wykorzystania dotacji. Dane te winny wynikać z dokumentacji księgowej, finansowej, organizacyjny i dotyczącej przebiegu nauczania. Podkreślić należy, że organ kontrolujący prawidłowość wykorzystania otrzymanej dotacji oświatowej na realizację zadań wskazanych w art. 90 ust. 3d u.s.o. nie ma obowiązku poszukiwania dowodów wskazujących na ich prawidłowe wykorzystanie. To na podmiocie dotowanym ciąży obowiązek wykazania, że dotacja wykorzystana została zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie. W toku postępowania skarżąca nie przedstawiła żadnych konkretnych okoliczności i dowodów, które dałyby organom możliwość odmiennego zakwalifikowania poniesionych wydatków i wyliczenia kwoty zwrotu dotacji. W tym stanie rzeczy należy uznać za prawidłowy stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji, a w związku z powyższym ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego należy przeprowadzić w odniesieniu do przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną orzekania. 3.3. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. uznać należy, że są one niezasadne. W rozpoznawanej sprawie organ jako przyczynę uzasadniającą wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranej dotacji, wskazał wydatkowanie dotacji na zadania inne niż określone w art. 90 ust. 3d u.s.o., tj. niezwiązane z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną. Skarżąca kwestionuje sposób wykładni przepisów prawa materialnego dokonany przez organ i zaakceptowany następnie przez Sąd I instancji w tym zakresie. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowana przez organy i Sąd I instancji wykładnia jest prawidłowa. W myśl art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 1a – 3b są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowywania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Jak wynika z powołanej regulacji wydatkowanie dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie, iż mają one służyć realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie konkretnie w tym przepisie określonym, a przy tym mogą być one wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Rola dotacji oświatowej nie polega zatem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Nie sposób przyjąć, że dotacja może być wydatkowana na każdy cel. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Z kolei wydatki, które jedynie pośrednio przyczyniają się do realizacji celu, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. nie podlegają finansowaniu z dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. Tak więc skoro wydatkowanie dotacji zostało ograniczone przez wskazanie celów, na jakie może być wykorzystana to remont, modernizacja, przebudowa obiektu przedszkola mimo, że jest konieczne i uzasadnione dla jego funkcjonowania, nie mieści się w zadaniach szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 7 u.s.o. za działalność szkoły lub placówki odpowiada organ prowadzący szkołę lub placówkę. Do jego zadań należy zaś w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości i organizacyjnej szkoły lub placówki; wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Prawidłowo zatem organy i Sąd pierwszej instancji uznały w rozpoznawanej sprawie, że wydatki organu prowadzącego przedszkole dotyczące realizacji obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o., m.in. na: remont, przebudowę oraz modernizację obiektu przedszkola, nie mogą być uznane za bieżące wydatki szkoły określone w art. 90 ust. 3d u.s.o. Wprawdzie niektóre z wymienionych wydatków pośrednio nawiązują do działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkoły, jednak ich istotą jest bezpośrednia realizacja zadań organu prowadzącego szkołę. Wiążą się też z ustawowymi obowiązkami organu prowadzącego szkołę lub placówkę obejmującymi w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Jednak należy podkreślić, że ów pośredni związek z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą szkoły nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że tego rodzaju wydatki mogą zostać zaliczone do zadań szkoły w zakresie określonym w art. 90 ust. 3d u.s.o. Dotacja przyznawana na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o. ma służyć bowiem subwencjonowaniu zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, nie zaś podmiotu tę szkołę prowadzącego. Podmiot prowadzący szkołę, podejmujący działalność z własnej inicjatywy, będący jak w niniejszej sprawie podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, a więc nastawionym na osiągnięcie ekonomicznego zysku, musi liczyć się z kosztami prowadzonej działalności gospodarczej, jak każdy inny przedsiębiorca, i jedynie na zasadzie przywileju korzysta z pomocy finansowej podmiotu publicznego. Artykuł 5 u.s.o. określa bliżej jakie podmioty mogą być organami prowadzącymi szkoły i placówki oraz jakie prawa i obowiązki są im z tego tytułu przypisane. Treść art. 5 ust. 7 u.s.o. jest jasna. Ustęp 7 zobowiązuje organ prowadzący do zapewnienia szkole lub placówce warunków działalności, a na cele wymienione w przepisie organy są zobowiązane zapewnić odpowiednie środki finansowe. W zestawieniu z treścią art. 90 ust. 3d u.s.o. należy wykluczyć możliwość sfinansowania z dotacji kosztów remontu, modernizacji czy przebudowy przedszkola. Wydatkowanie dotacji zostało ograniczone przez wskazanie celów, na jakie może być wykorzystana i mimo, że remont, modernizacja czy przebudowa były konieczne i uzasadnione dla funkcjonowania przedszkola, to nie mieści się w zadaniach szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, które tylko mogą być dofinansowane z dotacji, co słusznie stwierdził Sąd I instancji. 3.4. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 w zw. z art. 236 ust. 2-4 u.f.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów skutkujący stwierdzeniem, że wydatki pokryte z dotacji stanowią wydatki niebędące wydatkami bieżącymi przedszkola w rozumieniu tych przepisów. Sama ustawa o systemie oświaty nie zawiera definicji wydatki bieżące. Dlatego zgodnie z zasadami wykładni systemowej pod zastosowanym w tej ustawie pojęciem wydatków bieżących należy rozumieć wydatki bieżące określane w art. 124 ust. 3 w związku z art. 236 ust. 2 u.f.p. Zgodnie z tymi przepisami, jako wydatki bieżące, nie mogą być uznane wydatki inwestycyjne, gdyż stanowią one tzw. wydatki majątkowe określone w art. 124 ust. 4 u.f.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponadto skoro ustalono, że zakwestionowane wydatki nie mogły zostać pokryte z otrzymanej dotacji z uwagi na ich przeznaczenie na cele niezwiązane bezpośrednio z zadaniami przedszkola w zakresie kształcenia, wychowywania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, to kwestia kwalifikacji tych wydatków jako bieżących czy też nie, nie ma w sprawie znaczenia. 3.5. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.