I GSK 972/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1660/19 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Z. R. 3 293 (trzy tysiące dwieście dziewięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 16 września 2020 r. V SA/Wa 1660/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.R. (dalej: Skarżący) na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Na podstawie umowy z 7 listopada 2012 r. zawartej z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Skarżący zobowiązał się do realizacji operacji pn. "Działania wodno-środowiskowe", otrzymując rekompensatę w wysokości 101.890 zł. Na podstawie wyników kontroli Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji uznał, że w roku 2016 Skarżący nie dopełnił jednego z wymagań, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. z 2014 r. poz. 1073), tj. nie stosował zasady dobrej praktyki rybackiej, ponieważ nie zachował ciągłości pozwoleń wodnoprawnych łącznie przez 172 dni, od 1 stycznia do 2 lutego i od 10 czerwca do 27 października. Pomimo wezwania Skarżący nie zwrócił dobrowolnie żądanej kwoty 9.276,44 zł, przypadającej na rok 2016 części rekompensaty. Wobec tego wszczęto postępowanie administracyjne, zakończone przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji decyzją z 18 kwietnia 2019 r. nr [...] określającą Skarżącemu kwotę do zwrotu w wysokości 9.276,44 zł, a utrzymanej w mocy przez    Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...]. Oddalając skargę na decyzję z 16 lipca 2019 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. przez dobre praktyki rybackie rozumiano posiadanie aktualnego pozwolenia wodnoprawnego. Było to warunkiem otrzymania wsparcia. "Aktualne" to takie, które obowiązywało w danej chwili i wymóg ten nie odnosił się tylko do dnia złożenia wniosku o dofinansowanie, ale całego okresu, którego dotyczyła rekompensata. W myśl natomiast obowiązującego wówczas art. 135 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne wygasało, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Skutek ten następował z mocy prawa i nie było wymagane do tego wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 Prawa wodnego z 2001 r. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratywny, przez co nie wywołuje skutków od daty jej wydania, lecz wskazuje datę, w której upłynął okres, na jaki wydano pozwolenie. W skardze kasacyjnej Skarżącego powyższy wyrok zaskarżono w całości. Zażądano jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r., II. przepisów prawa materialnego: 1. zastosowanie ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 ze zm.) i § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. pomimo ich niezgodności z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu rybackiego (EFR) i rozporządzeniem Komisji (WE) nr 498/2007 z dnia 26 marca 2007 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego, 2. § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w zw. z art. 138 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.  - Prawo wodne poprzez ich nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że w przepisie tym chodzi o pozwolenie wodnoprawne wyłącznie w znaczeniu materialnoprawnym, a nie również w znaczeniu formalnoprawnym. Skarżący kasacyjnie podniósł, że art. 138 Prawa wodnego z 2001 r. odnosi się do wszystkich pozwoleń wodnoprawnych, w tym pozwolenia, którym on dysponował. Charakter wydanej na tej podstawie prawnej decyzji jest przedmiotem rozbieżności orzeczniczych, ponieważ część sądów uznaje ją za decyzję konstytutywną, część za deklaratoryjną. Skutki braku takiej decyzji są przez sądy oceniane jednakowo. Ponadto, tak ustawa z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, jak i rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r., stanowią akty wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu rybackiego (EFR) i rozporządzenia Komisji (WE) nr 498/2007 z dnia 26 marca 2007 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego. Nie mogą więc być z nimi sprzeczne. Muszą być wykładane zgodnie z przepisami unijnymi, w tym art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/ 2006 i art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) nr 498/2007. Regulacja § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r., która wprowadziła sztywny i wyłącznie formalny wymóg posiadania aktualnego pozwolenia wodnoprawnego jest sprzeczna z art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) nr 498/2007, ponieważ brak aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, lub czasowy jego brak, nie oznacza, że beneficjent, prowadząc hodowlaną działalność rybacką, narusza automatycznie obowiązujące w tym zakresie przepisy związane ze środowiskiem. W przypadku takiej działalności zasadniczo pozwolenie wodnoprawne jest niezbędne do poboru i odprowadzania wód śródlądowych oraz piętrzenia i retencjonowania wód. Dysponujący obiektem stawowym, który nie wymaga do hodowli poboru wód i ich odprowadzania, który nie wymaga piętrzenia i retencjonowania wody, może prowadzić swoją działalność bez pozwolenia wodnoprawnego i będzie to działalność całkowicie zgodna z obowiązującymi przepisami związanymi ze środowiskiem. Natomiast w przypadku działalności hodowlanej, która wymaga posiadania zezwolenia na pobór i odprowadzenie powierzchniowych lub podziemnych wód i, co się z tym najczęściej wiąże, prawa do piętrzenia i retencjonowania wód, pozwolenie wodnoprawne określa terminy poboru (piętrzenia), ilości które uprawiony może pobrać oraz terminy oprowadzania pobranych wód. Tym samym, jeżeli beneficjent nie posiada aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ upłynął termin ważności dotychczasowego, a nowe nie zostało jeszcze wydane, to nie oznacza to prowadzenia działalności hodowlanej niezgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi środowiska. Jeżeli w takim okresie uprawiony nie będzie pobierał (piętrzył), nie będzie retencjonował lub nie będzie odprowadzał wód, to jego działalność jest w tym okresie i zakresie całkowicie legalna. W okresie od początku stycznia do 2 lutego i od 10 czerwca do 27 października 2016 r. nie dokonywał żadnych czynności, na które wymagane było pozwolenie wodnoprawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W poddanej kontroli instancyjnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. sprawa ta podlegała zatem rozpoznaniu w granicach skargi kasacyjnej. W postępowaniu kasacyjnym nie bada się bowiem całokształtu sprawy, a tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w kontekście naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa. Ustalenia faktyczne kontrolowanej sprawy nie były przedmiotem zarzutów kasacyjnych, zatem stały się dla Sądu kasacyjnego wiążące. Wynikało z nich, że Skarżący na podstawie umowy z 7 listopada 2012 r. zawartej z ARiMR zobowiązał się do realizacji operacji pn. "Działania wodno-środowiskowe", otrzymując rekompensatę. W 2016 r. Skarżący nie posiadał aktualnego pozwolenia wodnoprawnego łącznie przez 172 dni. Organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji, uznały że Skarżący powinien był posiadać aktualne pozwolenie wodnoprawne przez cały okres realizacji operacji. Skarżący podnosił, że czasowy brak aktualnego pozwolenia wodnoprawnego nie oznaczał, że prowadząc hodowlaną działalność rybacką naruszał obowiązujące przepisy związane ze środowiskiem. Pozwolenie wodnoprawne było niezbędne do poboru i odprowadzania wód śródlądowych oraz piętrzenia i retencjonowania wód, a we wskazanym przez organy okresie nie wykonywał na obiekcie działań, które wymagałyby posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe należało ocenić przez pryzmat powołanych w podstawach kasacyjnych przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił nieprawidłową interpretację § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. oraz zastosowanie ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego i § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. niezgodnych z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1198/2006 i rozporządzeniem Komisji (WE) nr 498/2007. Oceny tej Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był dokonać przy uwzględnieniu, że opisane wyżej zagadnienie było już przedmiotem oceny prawnej w sprawie Skarżącego dotyczącej realizacji wymienionego zobowiązania w roku 2015. Ponieważ jest ono związane z pięcioletnim zobowiązaniem wynikającym z tej samej umowy i dotyczy tożsamego stanu prawnego, usprawiedliwione stało się przyjęcie stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2022 r. I GSK 3259/18. W przywołanym orzeczeniu uwzględniono zarzut naruszenia § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r., w kontekście przepisów art. 30 ust. 1, ust. 2 lit. a) oraz ust. 3 zd. 1. rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006, art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) nr 498/2007 w zw. z art. 138 oraz art. 128 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy - Prawo wodne z 2001 r. Uznano, że w świetle przepisów unijnych wykładnia określonego w § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. wymogu posiadania "aktualnego pozwolenia wodnoprawnego", w kontekście przestrzegania wymogów dotyczących środowiska wodnego, które wykraczają poza zwykłe stosowanie dobrych praktyk w dziedzinie akwakultury, wymagała prowadzenia określonej działalności w zgodzie z obowiązującym prawem. Istotne w tym względzie są także krajowe przepisy odnoszące się do zakresu pozwolenia wodnoprawnego. To bowiem zgodność danych zachowań/działań z przepisami (w tym unormowaniami indywidualnymi zawartymi w treści pozwolenia wodnoprawnego) decyduje o tym, czy mające w danym okresie zachowania w zakresie korzystania z wód, w tym spełnienie warunków wykonywania uprawnienia oraz obowiązków niezbędnych ze względu na ochronę zasobów środowiska, były zgodne z obowiązującym prawem. Pozwolenie wodnoprawne ustala nie tylko cel i przedmiotowy zakres korzystania przez dany podmiot z wód, ale także m.in. terminy dokonywania określonych czynności. To oznacza, że prowadzenie działalności na obiekcie wodnym w zgodzie z przepisami prawa nie musi oznaczać konieczności posiadania ciągłości zezwolenia wodnoprawnego przez dany podmiot. Musi być ono obowiązujące (aktualne, ważne) w czasie dokonywania określonych czynności, niezbędnych z punktu widzenia prawidłowego prowadzenia gospodarki wodnej na danym obiekcie. W kontekście systemowym istotne jest, aby dane działania/zachowania w zakresie prowadzenia gospodarki wodnej były podejmowane zgodnie z aktualnymi (tj. "odnoszącymi się do rzeczywistości/realiów", "obowiązującymi w określonym czasie") uwarunkowaniami, do których zaliczyć należy także obowiązujące w danym czasie zezwolenie wodnoprawne. Krajowy prawodawca nie sprecyzował w stosunku do wymogu posiadania zezwolenia wodnoprawnego, aby zachowywało ono ciągłość w całym okresie objętym pomocą finansową, ale wskazał, że ma być ono aktualne. Aktualność zaś należy odnosić do określonego czasu i innych warunków. Na tej podstawie przyjęto, że "aktualność pozwolenia wodnoprawnego", o którym mowa § 10 ust. 2 pkt 3 lit a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. odnosić należy do rzeczywistego prowadzenia działalności na obiekcie wodnym. Odnosi się ono do ściśle określonych działań beneficjenta w obszarze gospodarki wodnej w danym okresie przewidzianym w pozwoleniu. To powoduje, że jeśli beneficjent nie realizuje w danym okresie zachowań/działań, które wymagałyby posiadania stosownego zezwolenia wodnoprawnego, to jego działalność jest zgodna w tym zakresie z obowiązującymi przepisami, a zatem realizuje warunek, o którym mowa w art. 11 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 498/2007 w zw. z art. 30 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006. Powyższe stanowisko należy odnieść także do sytuacji Skarżącego w roku 2016. Okoliczności, w których nie posiadał ważnego pozwolenia wodnoprawnego, były tożsame, jak w roku 2015. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organy właściwie zinterpretowały i zastosowały przepis § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w zw. z art. 11 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 498/2007. Zastrzec jednak należy, że w sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy art. 170 i art. 171 p.p.s.a., ponieważ decyzje i wyrok Sądu pierwszej instancji dotyczyły innego stanu faktycznego, a tylko tego samego stanu prawnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że Skarżący realizował pięcioletnie zobowiązanie wynikające z tej samej umowy i w roku 2016 stwierdzono takie samo uchybienie formalne związane z niedopełnieniem wymogu określonego w § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r., jak w roku 2015. Z dostępnych w aktach sprawy materiałów nie wynikało jednak, aby w okresach, w których Skarżący nie dysponował ważnym pozwoleniem wodnoprawnym, podejmował na obiekcie wodnym działania, które wymagałyby pozwolenia wodnoprawnego, co ewentualnie wymagałoby uzupełnienia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Wobec uznania zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyroku w całości. Uznając, że istota sprawy (stan faktyczny, który nie był przedmiotem zarzutów kasacyjnych i nie był przez Skarżącego kwestionowany) jest dostatecznie wyjaśniona, stosowne do art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 i art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. i art. 11 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 498/2007, uchylił zaskarżoną decyzję z 16 lipca 2019 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji z 18 kwietnia 2019 r. W dalszym toku postępowania organ uwzględni wykładnię powołanych dotychczas przepisów, a w razie potrzeby uzupełni postępowanie wyjaśniające odnośnie do tego, czy Skarżący w okresie, kiedy nie dysponował aktualnym pozwoleniem wodnoprawnym, podejmował na obiekcie wodnym czynności, które wymagały jego posiadania. O kosztach postępowania orzeczono, odnośnie do postępowania kasacyjnego - na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), a w związku z uwzględnieniem skargi - odnośnie do postępowania pierwszej instancji - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).