I OSK 1017/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 260/14 w sprawie ze skargi D. D. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 260/14), oddalił skargę D. D. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: D. D., wnioskiem z dnia [...] września 2014 r., zwrócił się do Burmistrza Gminy T. o udostępnienie wglądu do pisemnych zleceń, jakie Gmina T. - zgodnie z § 3 umowy z dnia [...] listopada 2012 r. - miała obowiązek każdorazowo przekazywać K. s.c. – jako wykonawcy w/w umowy. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] września 2014 r., Burmistrz Gminy T., odmówił wnioskodawcy udostępnienia ww. dokumentów stwierdzając, że nie stanowią one informacji publicznej. Przedmiotowe zlecenia przekazywane były bowiem K. s.c. w formie elektronicznej (wiadomości e-mail) i w związku z tym nie stanowiły informacji publicznej nawet, gdy w jakiejś części dotyczyły wykonywanych przez gminę zadań publicznych. W związku z powyższym pismem z dnia [...] września 2014 r. D. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając Burmistrzowi Gminy T. bezczynność, a w której to skardze podnosił, iż żądane przez niego informacje stanowiły informację publiczną. Korespondencja ta dotyczyła bowiem informacji o działalności urzędu, w tym realizacji powołanej w treści wniosku umowy z dnia [...] listopada 2012 r. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Gminy T. wnosił o jej oddalenie. Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sąd wyjaśnił, że brzmienie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U.. . Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) - dalej: "u.d.i.p." wskazuje, iż realizacja prawa dostępu do tego rodzaju informacji, w formach przewidzianych w/w ustawą (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p.), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek: po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny - w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 u.d.i.p., to jest zawierająca aktualną wiedzę o sprawach publicznych; po drugie, adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy; a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Odnosząc się zatem do kwestii, czy zlecenie, jakie Gmina T. – jako zamawiający miała obowiązek każdorazowo przekazywać K. s.c. (wykonawcy ) - zgodnie z § 3 umowy z dnia [...] listopada 2012 r. zawartej przez obie w/w strony - stanowiło informację publiczną, Sąd stwierdził, że wprawdzie zlecenie to służyło realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie wiązało ono organu w konkretnej sprawie. Sama bowiem treść zlecenia dla kancelarii prawnej, które, nie przybierając skutków i kształtów oświadczenia woli, jest dopiero wstępnym warunkiem projektowania i sporządzania dokumentu urzędowego i które służy tylko do przygotowania jego treści i ostatecznej wersji, nie posiada jeszcze waloru informacji publicznej. Nie służy ono do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego, gdyż ma jedynie charakter inicjujący sporządzenie dokumentu urzędowego. Walor informacji publicznej – jak podkreślił Sąd - będzie dopiero natomiast posiadać sporządzony w podanych okolicznościach i zatwierdzony dokument urzędowy (akt urzędowy). W ocenie Sądu, do przedmiotowej sytuacji można było – w drodze analogii odnieść, wykształcone w orzecznictwie sądów administracyjnych, pojęcie "dokumentu wewnętrznego". Dokument taki wprawdzie ma bowiem służyć realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądza jeszcze o kierunkach działania organu. Dokumenty wewnętrzne służą więc wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są natomiast wyrazem oficjalnego stanowiska organu. Korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne nie jest zatem informacją publiczną, nawet jeżeli dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma waloru oficjalności. Nawet więc, jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest natomiast koniecznie niezbędna społeczna kontrola na każdym etapie. Wręcz przeciwnie, kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu rozstrzygnięcia decyzji właściwej, co do jego treści, wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Kiedy zatem projekt zyskuje walor dokumentu urzędowego to w tym momencie dopiero nabiera przymiotu informacji publicznej, do której dostęp służy każdemu na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zlecenia, których udostępnienia domagał się skarżący, nie stanowiły informacji publicznej - w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie dotyczyły one konkretnych spraw, ale jeżeli nawet dokumentowały sferę faktów, to były pozbawione waloru ostateczności. Jeżeli bowiem projektowały określone sposoby działania czy rozstrzygnięcia, to dotyczyły sfery zamierzeń, a nie faktów. Odnosząc się do przesłanki posiadania żądanej informacji, Sąd zauważył, że - w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. W rozpatrywanej zaś sprawie organ żądanej informacji nie posiadał, gdyż zlecenia były kierowane w formie elektronicznej. Nie można było zaś przyjmować, że organ miał obowiązek udzielenia informacji, której nie posiadał jak i nie można było zobowiązać kogoś do udzielenia takiej informacji, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. D. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie: 1. prawa materialnego, to jest: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niewłaściwe zastosowanie - poprzez uznanie, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, co oznacza wprowadzenie ograniczeń w dostępie do informacji, wbrew przesłankom określonym w art. 61 ust. 3 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP, - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie - poprzez stwierdzenie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej; 2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności nie zażądanie przekazania wnioskowanych zleceń, mimo potwierdzenia, że takowe istnieją w postaci elektronicznej i w efekcie dokonanie mimo tego braku oceny ich treści przez Sąd, - art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia wraz z podaniem podstawy prawnej przyjęcia przez Sąd istnienia pojęcia dokumentu wewnętrznego oraz nieprzedstawienie uzasadnienia, dlaczego - zdaniem Sądu - organ nie posiada żądanych informacji, skoro organ potwierdził, że posiada je w postaci elektronicznej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Stowarzyszenie S. w W., pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. wniosło o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika - na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., w pełni podzielając wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 15 grudnia 2016 r. dopuścił do udziału w sprawie Stowarzyszenie S. w W. – w charakterze uczestnika postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. u. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Obejmowały one zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust 1 u.d.i.p. Kluczowym zaś dla niniejszej sprawy zagadnieniem było ustalenie, czy żądane przez wnioskodawcę zlecenia, jakie Gmina T. przekazywała w formie elektronicznej K. s.c. zgodnie z § 3 umowy z dnia [...] listopada 2012 r. zawartej z tym podmiotem, stanowiły informację publiczną. Należy przy tym podkreślić, iż zarówno ze strony skarżącego, jak również organu nie budziły żadnych wątpliwości okoliczności związane z podstawą oraz formą ich przekazywania, co w niniejszej sprawie dla oceny bezczynności miało decydujące znaczenie. Z tego też powodu rozpoznanie przez Sąd I instancji niniejszej sprawy, bez zaznajomienia się z treścią owych zleceń nie tylko nie było konieczne, ale również nie mogło świadczyć o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.. Sąd ten poza tym rozpoznał sprawę w jej granicach, dokonując rzetelnej oceny istnienia przesłanek uzasadniających twierdzenie, że Burmistrz Gminy T. pozostawał w bezczynności, a koncentrujących się na zagadnieniu, czy żądane przez niego informacje stanowiły informację publiczną. Nie można również uznać za zasadne twierdzenie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiadało normie wyrażonej w art. 141 § 4 p.p.s.a. skoro, Sąd Wojewódzki dostatecznie wyjaśnił w nim powody swojego rozstrzygnięcia, poprzedzając je zwięzłym przedstawieniem stanu sprawy, powołaniem zarzutów podniesionych w skardze i stanowiska organu oraz wskazując przepisy, które stanowiły podstawę prawną wydanego wyroku. Odniesienie się natomiast przez Sąd w końcowej jego części do kwestii oświadczenia organu o braku posiadania żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej, wynikało jedynie z faktu kwestionowania nadania ww. zleceniom przymiotu informacji publicznej, a w konsekwencji uznaniu, iż niedysponowanie przez organ informacją publiczną, przy jednoczesnym poinformowaniu wnioskodawcy o tym fakcie, miało świadczyć o braku po jego stronie bezczynności. Sąd Wojewódzki odniósł się przy tym szczegółowo do pojęcia "dokumentu wewnętrznego", wskazując na zasadzie kontrastu dlaczego dokument taki - z uwagi na swoje cechy - w przeciwieństwie do wymienionych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i podgalających udostępnieniu w trybie zawartych w niej przepisów dokumentów urzędowych, nie mógł zostać udostępniony, a zatem nie naruszył ww. przepisu, również w ten sposób. Istotnym bowiem w tym przypadku pozostawało, że Sąd Wojewódzki uznał żądane przez wnioskodawcę zlecenia za noszące cechy takiego dokumentu, co determinowało ocenę zachowania organu i przemawiało za uznaniem, że nie pozostawał on w bezczynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w tym zakresie w zaskarżonym wyroku stanowisko należało uznać za prawidłowe. Wyżej wymienione materiały mają bowiem właśnie taki charakter co powoduje, że nie mogły one zostać udostępnione w trybie powołanego wyżej aktu. Korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, nie stanowi informacji publicznej, nawet jeżeli w jakieś części dotyczy ona wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeżeli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważaniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (vide: wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Pogląd ten zachowuje aktualność (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13). Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6) Należy podkreślić, że również w doktrynie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 58-59). Wreszcie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; zob. też wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zlecania przekazywane w formie elektronicznej przez Gminę T. K. s.c. zgodnie z § 3 umowy z dnia [...] listopada 2012 r. zawartej z tą właśnie kancelarią, następowały w ramach wynikającej z tej umowy współpracy i nie stanowiły informacji publicznej, podlegającej upublicznieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji, brakuje im przede wszystkim przymiotu oficjalności. Stanowią one bowiem jedynie środek zmierzający do wytworzenia takiej informacji. Są zatem w istocie dokumentami wewnętrznymi, które - w przeciwieństwie do dokumentów urzędowych - nie podlegają obowiązkowi udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższego stanowiska nie zmienia okoliczność, iż zlecenia te były przekazywane podmiotowi zewnętrznemu, skoro wykonywał on - na mocy łączącego go z organem stosunku obligacyjnego - powierzone zadania, w więc tworzył - w zakresie ich realizacji - strukturalny element procesu tworzenia przez organ aktu urzędowego. Dokonując w tym zakresie prawidłowej oceny, Sąd Wojewódzki nie naruszył zatem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów tego aktu, tak jak nie naruszył wymienionych w tym piśmie przepisów ustawy zasadniczej. Zawarte w tych ostatnich przepisach uprawnienie nie ma bowiem charakteru nieograniczonego w tym sensie, że jego realizacja może dotyczyć każdej możliwej (także wewnętrznej) formy aktywności organów. Z powyższych powodów organ nie mógł pozostawać w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro nie był zobowiązany do udostępnienia żądanych we wniosku z dnia [...] września 2014 r. dokumentów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.