I OSK 1017/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 679/15 w sprawie ze skargi B. A. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości stanowiących mienie komunalne gminy na okres 5 lat w drodze przetargu postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądzić od Gminy W. na rzecz B. A. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Rada Gminy W. wyraziła zgodę na wydzierżawienie na okres 5 lat w drodze przetargu szeregu szczegółowo wymienionych w jej treści nieruchomości stanowiących mienie komunalne Gminy W. położonych w miejscowościach: W., R., M., S., N., C., S., R., Z., P. i M. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwana dalej w skrócie u.s.g.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., zwana dalej w skrócie u.g.n.). W dniu 13 marca 2015 r. do Urzędu Gminy W. wpłynęło pismo B. A. zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały w zakresie odnoszącym się do działek nr [...], objętych KW [...], położonych w R., z powodu jej powzięcia bez uzyskania zgody zebrania wiejskiego, czym naruszono art. 48 ust 2 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 zd. 1 tej ustawy w związku z podjęciem uchwały poza sesją Rady Gminy. Zarzucono, że uchwałę podjęto pomimo sprzeciwu 129 mieszkańców R., którzy oponowali przeciwko zbyciu nieruchomości wiejskich stanowiących majątek wsi R., a przepis art. 48 ust. 2 u.s.g. wymaga uprzedniej zgody na taką czynność zebrania wiejskiego, którego nie uzyskano. Wprawdzie kwestionowana uchwała dotyczy wydzierżawienia nieruchomości, a nie jej sprzedaży, niemniej ograniczenia dotyczące sprzedaży podnoszone w orzecznictwie sądów administracyjnych powinny być stosowane także w przypadku wydzierżawienia. W ocenie wzywającego, nie ulega wątpliwości, że prawo korzystania z wymienionych w uchwale nieruchomości położonych w R. przysługuje wsi R., jako że prawo to istniało już w dacie wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym. W kwestii interesu prawnego B. A., który miał zostać naruszony uchwałą wyjaśniono, że jest on członkiem społeczności lokalnej mającej prawo korzystania z tego mienia. Następnie, B. A. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której powielił zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej oddalenie z powodu niewykazania przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny. W piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2015 r. skarżący oświadczył, że uchwała narusza jego prawo – jako członka lokalnej wspólnoty samorządowej i mieszkańca sołectwa wsi R. do korzystania z mienia wiejskiego. Wykonanie uchwały, np. poprzez przeprowadzenie przetargu i wyłonienie dzierżawców w tym trybie spowoduje, że nie będzie mógł korzystać z tego mienia ani decydować o przeznaczeniu dochodu z niego osiąganego. Obecny na rozprawie przed sądem I instancji skarżący potwierdził okoliczność wskazaną przez Wójta Gminy W., że czynsze za dotychczasową dzierżawę były wpłacane na rzecz gminy. Dzierżawcy na rzecz sołectwa czynili darowizny. Skarżący oświadczył, że z nieruchomościami wskazanymi w skardze nie wiąże go żaden stosunek prawnorzeczowy ani obligacyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r. odrzucił skargę B. A. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 24 lutego 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g. powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. W doktrynie i orzecznictwie przeważa stanowisko, że przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Prezentowane stanowisko oparte jest na przekonaniu, że samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy zarządzenie organu gminy nie mogą naruszać interesu prawnego tego podmiotu, który swe prawa wywodzi wyłącznie z członkostwa we wspólnocie. Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g., jego wyjaśnienia w tym względzie zostały uznane za zbyt ogólnikowe. W kontrolowanym uzasadnieniu wskazano, że prawo sołectwa do korzystania z mienia komunalnego zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g. winno być określone w statucie sołectwa, który powinien precyzować, jakimi składnikami tego mienia sołectwo zarządza i z jakich korzysta. Sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem legitymacji skargowej. Dopiero jednoczesne naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia ściśle określonej osoby powiązane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa daję taką legitymację. W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała jednostki samorządu terytorialnego naruszała jego konkretny i aktualny interes prawny lub uprawnienie, skarga musiała zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej w skrócie: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł B. A. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie - stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wobec zaskarżonego postanowienia sformułowano następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 Konstytucji RP poprzez: a) błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie "skarżący w skardze nie wykazał naruszenia tak rozumianego interesu prawnego" i nie ma tym samym legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Gminy W., podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców, b) ich niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że "skarżący w skardze nie wykazał naruszenia tak rozumianego interesu prawnego"; II. naruszenie przepisów postępowania, tj. 1. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę Sądu I instancji w zakresie podjętej przez Radę Gminy W. uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości na okres 5 lat w drodze przetargu, stanowiących mienie komunalne Gminy, położonych w miejscowości R., pomimo tego, iż podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy W. dopuściła się naruszenia art. 48 u.s.g. poprzez podjęcie ww. uchwały bez uprzedniej zgody zebrania wiejskiego, wyrażonej w formie uchwały, tj. w sposób szczegółowo wskazany i uzasadniony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, 2. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy jej wykonanie powoduje powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego skarżącemu nie przysługiwał interes prawny w zaskarżeniu uchwały objętej skargą. Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było zatem ustalenie, czy skarżący ma interes prawny w tym, aby skutecznie wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości w drodze przetargu. Rozważania w tym przedmiocie należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym aktem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, iż akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W rozpoznawanej sprawie skarżący upatruje istnienia interesu prawnego w naruszeniu przez organ gminy art. 48 u.s.g. wskazując, że nieruchomości objęte zaskarżoną uchwałą rady gminy nie mogły zostać przeznaczone do wydzierżawienia bez uzyskania zgody zebrania wiejskiego, co wynika z treści art. 48 ust. 2 u.s.g. Mając na uwadze poczynione wyżej uwagi uznać należy, że powołany przepis, jako norma prawa ustrojowego określająca zadania publiczne, których treścią jest zaspokojenie potrzeb wspólnoty, może stanowić podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. W wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1591/12 (dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uregulowanie kwestii uprawnień jednostki pomocniczej (sołectwa) do przysługującego jej mienia komunalnego oparte zostało na zasadzie ochrony praw nabytych. Wynika to wprost z treści art. 48 ust. 2 u.s.g. Uprawnienie do samodzielnego wyrażania zgody na zadysponowanie składnikiem majątkowym ma charakter prawnokształtujący. Podmiotem tego prawa może być dana społeczność (społeczność wiejska) i prawo to przysługuje takiej społeczności jako podmiotowi zbiorowemu, ale także jej indywidualnym członkom, jako jednostkom funkcjonującym w strukturach sołectwa, czy gminy. W ujęciu cywilnoprawnym, zebranie wiejskie, o którym stanowi art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, to nic innego jak społeczność lokalna, składająca się z indywidualnych mieszkańców. I pod takim "szyldem" zebranie to powinno wyrażać zgodę. Podzielając powyższy pogląd i przenosząc go na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że skarżący występujący w sprawie jako członek społeczności wiejskiej – mieszkaniec sołectwa mógł we własnym imieniu wnieść skargę na uchwałę organu gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości. Legitymację "skargową" w rozpoznawanej sprawie można bowiem wyprowadzić z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której członkiem ex lege jest skarżący. Jak wskazał w cytowanym już wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, trzeba mieć na uwadze wspólnotowy charakter gminy, która wykonuje na rzecz członków wspólnoty samorządowej zadania publiczne, stwarzając po stronie tychże członków określone uprawnienia, a więc kreuje ich interes prawny. Szczególną normą prawną w tym zakresie jest właśnie art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.s.g., który takie prawa daje mieszkańcom sołectwa, jako zbiorowości wchodzącej w skład gminy, ale i jako indywidualnym jej członkom. Sąd I instancji odmawiając skarżącemu uznania jego interesu w zaskarżeniu spornej uchwały ograniczył się do stwierdzenia, że "w orzecznictwie i doktrynie przeważa stanowisko, iż przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.".. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim założeniem nie sposób się zgodzić. W istocie bowiem dopiero po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego można decydować o posiadaniu praw sołectwa, w tym jego indywidualnych członków do spornych nieruchomości, a w konsekwencji do ich naruszenia sporną uchwałą. Tylko przeprowadzenie tak ukierunkowanego postępowania może skutkować oddaleniem przez sąd I instancji skargi, argumentując iż skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Tymczasem w niniejszej sprawie sąd I instancji nie zajął się w żadnej mierze tą kwestią. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jakichkolwiek ustaleń, czy wskazywane przez skarżącego kasacyjnie prawo do korzystania ze spornych nieruchomości pozostaje w gestii sołectwa. Zauważyć przy tym należy, że skarżący powoływał się na fakt, że wieś R. posiada prawo do korzystania z nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą i że prawo to istniało również w dacie wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym. W aktach sprawy znajduje się odpis księgi wieczystej obejmującej m.in. część spornych nieruchomości(działek objętych kwestionowaną uchwałą). W dziale III tej księgi istnieje zapis, że działka nr [...] jest w użytkowaniu mieszkańców wsi R. Już chociażby w świetle dotychczasowych twierdzeń skarżącego kasacyjnie, jak i zapisów w dziale III KW nr [...] obowiązkiem Sądu było rozważenie, czy sołectwo rzeczywiście posiadało prawa do korzystania ze spornych działek. Od wyjaśnienia m.in. tej okoliczności zależała bowiem ocena, czy B. A. ma interes prawny w rozumieniu art. 101ust.1 u.s.g. do zaskarżenia uchwały Rady Gminy W. w części dotyczącej wydzierżawienia nieruchomości we wsi R. Brak takich rozważań Sądu I instancji oznacza, że kategoryczna ocena co do braku po stronie skarżącego kasacyjnie interesu prawnego do zaskarżenia spornej uchwały, była przedwczesna, a to z kolei uzasadnia stwierdzenie, że odrzucenie skargi nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt.1 sentencji, o kosztach orzeczono jak w pkt.2 sentencji. ----------------------- 6