I OSK 1029/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ludwik Żukowski, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Małgorzata Borowiec( spr), Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Anny A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 lutego 2004 r. sygn. akt SA/Sz 2123/03 w sprawie ze skargi Anny A. uchwałę Rady Miasta S. z dnia 9 czerwca 2003 r. (...) w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy S. 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie; 2. zasądza od Rady Miasta S. na rzecz skarżącej Anny A. kwotę 400 zł /czterysta złotych/ tytułem zwrotu kosztu postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 5 lutego 2004 r. oddalił skargę Anny A. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 9 czerwca 2003 r. (...) w przedmiocie zasad wynajmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy S. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Skarżąca Anna A. w dniu 4 sierpnia 2003 r., wezwała Radę Miasta S. dla usunięcia z ww. uchwały przepisów dotyczących istotnych kwestii w przedmiocie stosowania przez Gminę S., zasad realizacji wniosków o lokal mieszkalny. Na to wezwanie w przepisanym terminie nie otrzymała odpowiedzi. W skardze na tą uchwałę skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie, skarżąca wskazała, iż dotyczy ona następujących przepisów tej uchwały. 1. wymogu określonego w par. 2 ust. 1 pkt 2 dotyczącego zameldowania co najmniej od roku na pobyt stały w Gminie S. lub wskazania, że kiedykolwiek posiadało się zameldowanie na pobyt stały w S., zarówno w chwili składania wniosku, jak i w chwili przystąpienia do jego realizacji, 2. wymogu określonego w par. 2, ust. 1 pkt 3 dotyczącego wykazania dochodów w chwili składania wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego, 3. normatywów powierzchni po zawieraniu umów najmu lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony, w tym przeznaczonych do remontu gruntownego, 4. zasad ustalających kryteria dochodowe, określonych przepisem par. 4 ust. 1 pkt 2 jako sprzecznych z konstytucyjną zasadą równości, 5. niezgodności przepisu par. 2 ust. 4 i 5 z par. 14 ust. 1 pkt 2 i z par. 4 ust. 3, 6. niezgodności przepisu par. 13 ust. 4 z par. 13 ust. 2, 7. niezgodności przepisu par. 14 ust. 1 pkt 2 z par. 2 ust. 4 i 5 w związku z naruszeniem jej interesu prawnego. Ponadto skarżąca uważa, iż przedmiotowa uchwała narusza powszechnie obowiązujące prawo, a także art. 2, 32 i 52 Konstytucji RP. Żądanie stałego zameldowania od osób zainteresowanych już w chwili składania wniosku, jest sprzeczne z konstytucyjnym prawem wyboru miejsca zamieszkania. Podała też, iż od trzech lat jest osobą bez zameldowania i bez domu. W lipcu 2000 r. gmina wyrzuciła ją z mieszkania, a ostatnio uiszczała odszkodowanie za zamieszkiwania bez tytułu prawnego w wysokości 200% czynszu. W dniu 14 grudnia 1995 r. złożyła wniosek o przydział dwupokojowego mieszkania z zasobów gminnych, a po przeprowadzeniu weryfikacji w 2002 r., gmina zakwalifikowała jej wniosek do kolejki na mieszkanie socjalne pod nr 498. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Rady Miasta S. wniósł o jej oddalenie. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przesłanką materialnoprawną zasadności skargi na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest naruszenie tym aktem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Skarżąca nie wykazała na czym polega naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia. Wskazany w par. 2 ust. 1 pkt 1 tej uchwały wymóg zameldowania na terenie miasta S., nie ogranicza konstytucyjnego prawa wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Wiąże się on jedynie z nawiązaniem stosunku najmu z Gminą, a nie z faktyczną czynnością wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Uchwała ta reguluje zasady wynajmowania komunalnych lokali mieszkalnych i nie przymusza nikogo do wynajmowania lokalu mieszkalnego od Gminy. Zdaniem pełnomocnika Rady Miasta S., chybiony jest zarzut niezgodności uchwały z prawem, w punkcie określającym kryteria dochodowe warunkujące zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego Gminy, gdyż obowiązek ujmowania wysokości dochodu gospodarstwa domowego skarżącego wynika z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 773 ze zm./. Z uwagi na niesprecyzowanie przez skarżącą w jaki sposób wskazane niezgodności par. 2 ust. 4 i 5 z par. 14 ust. 1 pkt 2 i par. 4 ust. 3, par. 13 ust. 4, par. 13 ust. 2 oraz par. 14 ust. 1 pkt 2 z par. 2 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały naruszają jej interes prawny, nie odnoszą się do tego zagadnienia. Ponadto wyjaśniono, iż Rada Miasta Szczecin udzieliła odpowiedzi na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa z dnia 4 sierpnia 2003 r. w dniu 4 listopada 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, iż uchwała Rady Miasta S. z dnia 9 czerwca 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy S. została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 1173 ze zm./. Wymienione przepisy stanowiły delegacje dla Rady Gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz wskazują co powinny określać te zasady. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przesłanką materialnoprawną zasadności skargi wniesionej na podstawie tego przepisu, jest naruszenie uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie wykazała w dostateczny sposób, że normy prawne zawarte w tej uchwale, naruszają jej interes prawny. W ocenie Sądu, nie nastąpiło także naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani też aktów prawa materialnego. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zadaniem własnym gminy jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty. Gmina nie ma zatem obowiązku zapewnienia wszystkim jej mieszkańcom lokali mieszkalnych, a obowiązek taki dotyczy jedynie zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych na zasadach określonych w tej ustawie. Zdaniem Sądu, żądanie stałego zameldowania od osób składających wnioski w sprawie najmu lokalu, nie jest sprzeczne z konstytucyjnym prawem wyboru miejsca zamieszkania. Wymóg ten wiąże się jedynie z nawiązaniem stosunku najmu z Gminą, a nie faktyczną czynnością wyboru miejsca pobytu. Wymóg legitymowania się zameldowaniem na obszarze S., racjonalizuje politykę lokalną i nawet gdyby takiego wymogu nie było, to trudno założyć, aby osoby bez zameldowania w S. lub z kilkudniowym meldunkiem były załatwiane w kolejności przed osobami z dłuższym okresem zameldowania. Z wniosku o przyznanie prawa pomocy wynika, że skarżąca jest zameldowana w S. na pobyt czasowy lecz nie wyjaśniła, dlaczego nie ma zameldowania u rodziców, którymi się opiekuje na pobyt stały. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. K 20/01, w którym uznano, że art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 2001 nr 87 poz. 960 ze zm./, jest niezgodny z art. 52 ust. 1 i 83 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że brak potwierdzenia uprawnień do przebywania w lokalu nie oznacza całkowitej niemożliwości zameldowania się pod określonym adresem. Jako nietrafny ocenił Sąd I instancji zarzut dotyczący wymogu wykazania dochodów w chwili składania wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego. Z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) wynika, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniający oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Sąd I instancji uznał, iż w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem interesu faktycznego skarżącej, a nie interesu prawnego. Kryteria dochodowe określono w uchwale Rady na takim poziomie, aby umożliwić wynajem lokalu osobom o relatywnie niskich dochodach. Ponieważ skarżąca nie wykazała w jaki sposób wspomniane w skardze niezgodności, pomiędzy poszczególnymi paragrafami uchwały /pkt 5, 6 i 7 na str. 3 skargi/ oraz normatyw powierzchni przy zawieraniu umowy najmu naruszają Jej interes prawny, Sąd I instancji nie odniósł się do tych zarzutów uznając, że nie wystąpiła przesłanka materialnoprawna zasadności skargi na uchwałę organu gminy. Z tych względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił. W skardze kasacyjnej skarżąca Anna A. reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu: 1. naruszenie prawa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała, iż normy prawne zawarte w treści przedmiotowej uchwały naruszają Jej interes prawny, 2. naruszenie art. 52 ust. 1, art. 32 i art. 83 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Wskazując na powyższe podstawy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej według norm przepisanych, względnie stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie określonym przez skarżącą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż jej zdaniem wykazała ona istnienie związku między unormowaniami przedmiotowej uchwały, a jej indywidualną sytuacją, gdyż oddziaływuje ona na jej sytuację prawną. Pozbawia ją bowiem konkretnych uprawnień. Podniosła także, iż zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne pozbawiają ją zagwarantowanego art. 52 ust. 2 Konstytucji, prawa swobodnego wyboru miejsca zamieszkania, poprzez ustalenie obowiązkowego wymogu stałego zameldowania na terenie miasta S., którego to wymogu nie jest ona w stanie spełnić, a to powoduje nieważność skorzystania z tej swobody obywatelskiej. Nie może ona bowiem nikogo zmusić, aby umożliwił jej stałe zameldowanie w celu uzyskania prawa do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy, a sama nie jest w stanie zapewnić sobie inny lokal mieszkaniowy. Podkreśliła, iż w dacie składania przez nią w 1995 r. wniosku o najem lokalu mieszkalnego, na Gminie ciążył ustawowy obowiązek zapewnienia jej potrzeb mieszkaniowych, jako osoby, które wybrała miejsce zamieszkania na terenie Gminy Szczecin. To powoduje naruszenie wyrażonego w art. 32 Konstytucji RP prawa do równego traktowania przez władze publiczne i równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w par. 2 art. 183. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącej - uchybił Sąd, uzasadnienie ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazanie dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż skarżąca nie powołała art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co jednak nie stanowiło przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutów wskazuje, że skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 ustawy. Wobec podniesienia zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, ocenę zasadności skargi kasacyjnej rozpoczęto od tego przepisu. Druga podstawa skargi kasacyjnej określona w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczy naruszenia przepisów postępowania, które naruszył Sąd i wskazania, na czym to naruszenie polegało i uzasadnienie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem autorka skargi kasacyjnej wskazała na naruszenie prawa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a w uzasadnieniu nie wykazała wpływu zarzuconego naruszenia na wynik sprawy. Zarzut ten został zatem sformułowany wadliwie. Zaskarżony wyrok nie mógł naruszać wskazanego przepisu, gdyż został wydany w dniu 5 lutego 2004 r., a powołany przepis przestał obowiązywać w dniu 1 stycznia 2004 r. /ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1271/. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala Sądowi na podstawianie przepisów postępowania sądowego, obowiązujących w chwili wydania zaskarżonego wyroku, na miejsce przepisów nieobowiązujących, błędnie powołanych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Istota tej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w tej sprawie skarżąca stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ wykazała, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdził iż skarżąca nie wykazała w dostateczny sposób, że normy prawne zawarte w treści przedmiotowej uchwały Rady Miasta S. naruszają jej interes prawny. Skarga kasacyjna skutecznie podważa to stanowisko. Autorka skargi kasacyjnej wywodzi bowiem swój interes prawny z art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazała bowiem, iż wykluczenie osoby nie legitymującej się wymogiem stałego zameldowania, pozostaje w sprzeczności z zasadą równego traktowania obywateli wobec prawa oraz wolnością wyboru miejsca zamieszkania. Zarzut ten należy uznać za trafny. Fakt, iż osoba ubiegająca się o najem lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy mieszkała uprzednio w innej miejscowości i tam nie była zameldowana, bądź jest osobą bezdomną i nigdzie nie zameldowaną, nie może niweczyć jej prawa do zamieszkiwania w wybranej miejscowości /por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 29.04.1995 r. SA/Po 518/95/. Pogląd ten potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.03.2000 r. I SA 1807/99, w którym wskazał, iż realizując zadanie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, co jest zadaniem własnym gminy, nie można wyłączać z grona członków tej wspólnoty osób, nieposiadających stałego zameldowania. Sąd podkreślił wówczas, że wiele osób takich możliwości nie ma, bo albo je utraciły wskutek różnych nieszczęśliwych okoliczności wynikających np. z nieporozumień rodzinnych, a na terenie gminy egzystują z zamiarem stałego pobytu, względnie chcą się tam osiedlić. Wybór miejsca zamieszkania zapewnia zaś zarówno 52 ust. 1 Konstytucji RP, jak i Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, którego Polska jest stroną /art. 12/. Wyłączenie takich osób z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z gminą narusza także art. 32 Konstytucji. W przedmiotowej sprawie skarżąca niewątpliwie była członkiem wspólnoty samorządowej, którym zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest mieszkaniec gminy. Przy pojęciu mieszkańca gminy należy odwołać się do przepisu art. 9 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /Dz.U. 2003 nr 159 poz. 1547 ze zm./, która odsyła w tej mierze do przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Nie mówi się tu o zameldowaniu, czyli uzyskaniu potwierdzenia pobytu w określonej miejscowości, ale o faktycznym przebywaniu z zamiarem stałego pobytu. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego łączyło zawsze udział we wspólnocie samorządowej z faktem stałego zamieszkiwania, a nie zameldowania /por. wyrok NSA z dnia 29 marca 1995 r. SA/Po 518/95 - Orz. Sądów w sprawach Samorządowych 1996 nr 2 poz. 43/, - w którym stwierdzono wyraźnie, że "brak zameldowania nie pozbawia osoby stale mieszkającej w gminie, statusu członka wspólnoty gminnej". Nawet przy ustalaniu prawa do świadczeń zastrzeżonych tylko dla mieszkańców gminy, rozstrzygające znaczenie ma faktyczne zamieszkiwanie, a nie formalne zameldowanie - wyrok NSA z dnia 9 października 2001 r. I SA 1582/01 - Monitor Prawniczy 2001 nr 21 str. 1052/. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca Anna A. zamieszkuje stale na terenie Gminy S. Z powyższych względów na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ - orzeczono jak w pkt 1 wyroku, postanawiając o kosztach postępowania kasacyjnego zgodnie z art. 203 pkt 1 oraz art. 205 par. 2 tej ustawy. Wysokość kosztów określono na podstawie par. 14 ust. 2 lit. "b" oraz par. 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1349 ze zm./.