I OSK 1037/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Anna Lech – spr., Sędzia delegowany WSA Maria Werpachowska, , Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2064/05 w sprawie ze skargi R. Z. – Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "R" W [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu regularnego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz R. Z. – Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "R" w [...] kwotę 600 zł (sześćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt IV S.A./Wa 2064/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na R. Z. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "R" w [...] za wykonywanie transportu regularnego bez zezwolenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: w dniu 22 grudnia 2004 r. w miejscowości [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki LDV o nr rej. DZG RS 12, którym kierował W. N. W wyniku postępowania administracyjnego ustalono, iż strona wykonywała przewozy ruchome, ale także przewozy regularne (o czym świadczyć ma regularny kurs o godz. 6.00 i 8.20). O regularnym charakterze przewozów miały zdaniem organu, świadczyć także zeznania pasażerów i samego kierowcy. W dniu [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na R. Z. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "R" w [...] karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego regularnego bez zezwolenia w wysokości 6000 zł. W odwołaniu złożonym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie strona wyjaśniła, że nie wykonuje przewozów regularnych, lecz nieregularne, o czym świadczy brak jakiegokolwiek rozkładu jazdy, niestała ilość kursów, oraz nieokreślenie ściśle godzin i tras, na których odbywają się przewozy, na które zresztą skarżąca posiada stosowną licencję (na transport nieregularny). Skarżąca wskazała, że sposób prowadzenia działalności Firmy był kilkakrotnie kontrolowany w grudniu 2004 r. (co potwierdziła protokołami kontroli) i nie stwierdzono w jej działalności transportowej żadnych naruszeń prawa. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088)i Lp.1.2.1 załącznika do tej ustawy, decyzją z dnia 17 sierpnia 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na treść zeznań kierowcy, pasażerów oraz na analizę zapisów zainstalowanego w pojeździe urządzenia pomiarowo – kontrolnego. Organ uznał, że wszystkie te dowody układają się w logiczną całość, tym bardziej, jeżeli weźmie się pod uwagę fakt, iż skarżąca stara się o uzyskanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych właśnie na trasie [...]. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. Z. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "R", wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] [...], zarzucając organowi drugiej instancji rażące naruszenie przepisów prawa, to jest art. 18 ust.1, art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym polegające na wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego osób bez wymaganego zezwolenia w wysokości 6000 zł, w sytuacji, gdy firma świadczy nieregularne usługi transportu osób na mocy posiadanych licencji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie zgodził się z ustaleniami organu drugiej instancji stanowiącymi, że skarżąca wykonuje przewozy osób o charakterze regularnym, wskazując jednocześnie, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie dochował reguł postępowania administracyjnego, zawartych w art. 107 § 3 k.p.a, dotyczących prawidłowego uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym osobom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawierać powinno wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skoro organ przypisał skarżącej wykonywanie przewozów regularnych, powinien zbadać jaka jest ich istota. Ustawa o transporcie drogowym w art. 4 zawiera katalog kilkudziesięciu pojęć, definicji i określeń w niej używanych stanowiąc, co oznaczają użyte w ustawie określenia. Sąd zacytował artykuł 4 ust. 7 wskazujący przesłanki przewozu regularnego – publicznego osób i bagażu. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego niesłusznie uznał, że zatrzymywanie się pojazdu skarżącej w danym miejscu – poza przystankiem – przez kilka dni z rzędu około godz. 6.00 i 8.20 – jest wystarczające do uznania tego przewozu za przewóz regularny. Stanowi to naruszenie przepisu art. 92 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 7 powołanej ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę, że wykonywane sporadycznie o stałych godzinach kursy transportu nieregularnego determinowane są przede wszystkim potrzebami pasażerów i uzależnione od ich godzin podróżowania. Ustawa nie zakazuje bowiem uprawnionym do wykonywania transportu nieregularnego przewożenia umówionych osób o stałej godzinie. Sąd podniósł także, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano, by przewoźnik posiadał lub posługiwał się rozkładem jazdy podanym do publicznej wiadomości przez wywieszenie na przystankach i dworcach autobusowych. Zatem wskazany w decyzji organu pierwszej instancji § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie treści, sposobów i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz.U. Nr 232, poz. 2332) nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Jako niezasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał także ocenę Głównego Inspektora Transportu Drogowego, stanowiącą, że wykonywanie przewozu regularnego przez skarżącą potwierdza ubieganie się przez nią o zezwolenie na przewóz regularny. Sąd nie znalazł podstaw uprawniających organ do przyjęcia, że starania o zezwolenie na przewóz regularny miałyby działać w przedmiotowej sprawie na niekorzyść skarżącej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie, radca prawny P. S., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Wniesiono także o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 7 i art., 18 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz nieuwzględnienia w toku wykładni art. 2, 7 i 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w następstwie czego błędnie uznano, iż do zakwalifikowania przewozu jako regularnego, to jest wymagającego uzyskania zezwolenia niezbędne jest między innymi wywieszenie rozkładu jazdy na dworcach lub przystankach autobusowych i stanowi to istotę przewozu regularnego, b) przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a oraz art. 3 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez ocenę działań administracji przez prymat własnej wykładni prawa, a także błąd w ustaleniach faktycznych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest prawidłowa, gdyż nie uwzględnia charakteru normy zawartej w art. 4 pkt 7 powołanej ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącego rozumowanie Sądu opiera się na błędnym uznaniu, że definicja przewozów regularnych odnosi się w całości do przewozów wykonanych bez zezwolenia. W istocie zaś przepis ten definiuje przewozy wykonywane na podstawie uzyskanego zezwolenia i wyznacza treść uprawnień, jakie wiążą się z wykonywaniem uprzednio uzyskanego zezwolenia na przewozy regularne. Podniesiono, że z powołanego przepisu wynika a contrario, że każdy przewóz regularny wykonany sprzecznie z posiadanym zezwoleniem jest przewozem wykonywanym bez zezwolenia. A skoro tak, to argumentum minori ad maius, tym bardziej przewóz regularny wykonywany bez posiadania w ogóle zezwolenia jest przewozem regularnym, wykonywanym z naruszeniem art. 18 powołanej ustawy o transporcie drogowym. Podkreślono, że zgodnie z art. 4 pkt 7 wskazanej ustawy, jedną z cech przewozów regularnych tam określonych jest posiadanie zezwolenia, co oznacza, że sam ustawodawca nie wymaga do uznania przewozów za regularne spełnienia wszystkich elementów określonych w powołanym przepisie. Jeżeli zatem zostanie udowodnione, że świadczone przez przedsiębiorcę usługi mają konstytutywne cechy przewozów regularnych, a taką cechą nie jest z pewnością miejsce publikacji rozkładu jazdy, to wówczas uznać trzeba będzie, że na taką działalność potrzebne było zezwolenie. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest dysfunkcjonalna, gdyż dokonana w oderwaniu od celów powołanej ustawy o transporcie drogowym, bowiem całkowicie przekreśla sens obowiązywania art. 18 tej ustawy w systemie prawa. Dysfunkcjonalność ta przejawia się tym, że dopuszcza wykonywanie przewozów regularnych bez żadnych zezwoleń. Zastosowana w zaskarżonym wyroku wykładnia, w ocenie skarżącego, prowadzi do przyznania ochrony działaniom podejmowanym w złej wierze i w celu obejścia ustawy, co w konsekwencji prowadzi do dyskryminacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy regularne na podstawie posiadanych zezwoleń, jak również do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, praworządności i demokratycznego państwa prawa. Zdaniem strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając przedmiotową sprawę zbadał zebrany w sprawie materiał dowodowy przez pryzmat przyjętej przez siebie wykładni prawa materialnego, odmiennej od wykładni przyjętej uprzednio przez organy administracji. Skarżący wskazał, że nie jest zgodne z prawem jednoczesne uchylenie decyzji z powodu błędnej wykładni prawa materialnego i dokonanie oceny postępowania dowodowego z perspektywy tej zmiany. To pierwsze wyklucza bowiem ze swej istoty to drugie. Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik strony zarzucił także błąd w ustaleniach faktycznych poprzez wadliwe przyjęcie, że stwierdzono tylko dwa kursy o tym samym czasie, podczas, gdy z sześciu wykresówek wynika, że powtarzających się przewozów o tej samej porze było co najmniej sześć. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył pełnomocnik R. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "R" w [...], adwokat I. M., podnosząc przedstawione wcześniej argumenty i wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego skarżącej według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istotę rozważań w niniejszej sprawie stanowi kwestia czy R. Z. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "R" w [...], zwane dalej przedsiębiorstwem, w dacie kontroli wykonywała transport drogowy osób na zasadzie przewozu regularnego, na który nie miała zezwolenia, czy też przewozu nieregularnego osób, na który posiada zezwolenie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Definicja przewozu regularnego zawarta jest w art. 4 pkt 7 powołanej wyżej ustawy o transporcie drogowym, który w dniu dokonania kontroli, to jest w dniu 22 grudnia 2004 r. stanowił, że przewóz regularny jest to publiczny przewóz osób i bagaży: a) wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, b) podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, c) w którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, d) wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Sąd dopatrzył się, że został naruszony przepis art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż organ nie dokonał oceny dowodów, które w niniejszej sprawie nie są jednoznaczne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że zatrzymywanie się pojazdu przedsiębiorstwa w miejscu poza przystankiem przez kilka dni z rzędu nie jest wystarczające do uznania kontrolowanego przewozu za przewóz regularny. Również zeznania świadków nie wskazały jednoznacznie, że taki przewóz ma miejsce. W myśl art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym w związku z Lp.1.2.1 załącznika do tej ustawy wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na przewóz osób podlega karze. Zatem od jednoznacznego ustalenia jaki był charakter przewozu pojazdem przedsiębiorstwa zależy uznanie czy właściwie zastosowany został przepis prawa materialnego. W skardze kasacyjnej jako podstawy kasacyjne skarżący powołał zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. W takim przypadku w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów natury procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 lit. c (powinno być 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż jak już wcześniej wykazano Sąd I instancji zasadnie podniósł, że postępowanie przeprowadzone przez organy w niniejszej sprawie nie wykazało, że przewóz miał charakter regularny. Dopiero zatem niewadliwe ustalenie stanu faktycznego pozwoli na ocenę czy dokonano właściwej subsumcji przepisu prawa materialnego. W tej sytuacji za nietrafny należy uznać zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 7 i art. 18 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym, skoro nie został jednoznacznie ustalony stan faktyczny sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oraz 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.