I OSK 1040/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 589/13 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd i instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku "[...]" założonej w 1805 roku w Warszawie Spółki Akcyjnej w Gdyni stwierdził nieważność, orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1958 r. w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie numerami: 63/29, 63/39, 60/22, 1/22, 1/23, 1/24, 63/19, 65/7, 77/2, 40/1, 40/2, 40/3, 58/3, 58/4, 70/3 z obrębu 6-07-02 oraz numerami 66/5, 66/7, 66/8, 66/19, 35/2, 27/3, 27/4, 27/6, 27/1, 27/2, 11/3, 29/2, 13/3, 25/1, 25/2, 25/3, 25/4, 25/6, 55/6, 55/3, 55/4, 55/5, 55/8, 23/3, 23/4, 23/5, 88/3, 22/2 z obrębu 6-06-06, położonych w Warszawie. Organ stwierdził, że kwestionowane orzeczenie, oparte na art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r. Nr 11, poz. 37), dotknięte jest wadą rażącego naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie, podnosząc m.in., że do działek ewidencyjnych oznaczonych numerami 66/5, 66/7, 66/8, 66/19 z obrębu 6-06-06 przysługuje jej ekspektatywa maksymalnie ukształtowana co do prawa użytkowania wieczystego, wynikająca z faktu złożenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 207 i art. 208 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 – dalej u.g.n.). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu Minister wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. została doręczona obecnemu właścicielowi nieruchomości, użytkownikowi wieczystemu oraz wnioskodawcy. Ponadto decyzję skierowano "do wiadomości" innych pomiotów, będących jedynie posiadaczami nieruchomości. Wśród podmiotów, którym doręczono decyzję "do wiadomości" jest m.in. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie. Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie można przyznać przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a tym samym legitymacji do złożenia środka zaskarżenia od wydanej w tym postępowaniu decyzji. Jak wynika z akt sprawy, w tym wypisu z rejestru gruntów Spółdzielnia jest posiadaczem działek nr 66/5, 66/7, 66/8, 66/19 z obrębu 6-06-06. Fakt bycia tylko posiadaczem nieruchomości potwierdza także sama Spółdzielnia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym stwierdza, że nieruchomość jest w jej posiadaniu od 1991 r. W ocenie organu oznacza to, że interes Spółdzielni ma jedynie charakter faktyczny, który to nie podlega ochronie. Interesu prawnego Spółdzielni nie można wywieść z faktu złożenia przez nią wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie art. 207 i art. 208 u.g.n. Przyjmując nawet, że przysługujące Spółdzielni uprawnienie stanowi ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną, czyli prawo podmiotowe tymczasowe, istniejące w przypadku spełnienia wszystkich zasadniczych przesłanek ustawowych nabycia prawa pod rządami danej ustawy, to nie ma ono znaczenia z punktu widzenia posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny musi mieć bowiem charakter rzeczywisty i aktualny, dlatego ochronie w tym rozumieniu podlegają tylko istniejące prawa materialne. Ponadto na gruncie obecnej regulacji, prawo użytkowania wieczystego powstaje z chwilą wpisu do księgi wieczystej - która dla przedmiotowych działek nie jest aktualnie prowadzona i musi być poprzedzone zawarciem stosownej umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości, a jej posiadaczem. W tym stanie rzeczy Minister uznał, że hipotetyczny, przyszły interes prawny Spółdzielni nie uprawnia do przyznania jej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie podniosła, że interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w części orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1958 r. należy wywodzić z ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących działki ew. 66/5, 66/7, 66/8 66/19 z obrębu 6-06-06 położonych w Warszawie Dzielnicy Wola, bowiem jego rozstrzygnięcie ma wpływ na zakres uprawnień oraz przysługujące Spółdzielni prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Z kolei uczestnik postępowania "[...]" S.A. w Gdyni w piśmie procesowym z dnia 10 października 2013 r. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc brak interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wyjaśnił, że interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, musi istnieć obiektywnie i mieć odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego. Statusu strony nie nabywa się przez wysłanie na adres danego podmiotu decyzji administracyjnej. Rozważając kwestię interesu prawnego Spółdzielni w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1958 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pod przymusowym zarządem [...] w Warszawie, w części odnoszącej się do działek szczegółowo wymienionych w decyzji nadzorczej, Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie miała i nie ma żadnego tytułu prawnorzeczowego do tych nieruchomości, albowiem jest tylko posiadaczem działek nr 66/5, 66/7, 66/8 i 66/19. Interes skarżącej ma więc jedynie charakter faktyczny a nie prawny. Sąd podzielił stanowisko organu, że nie stanowi o interesie prawnym wykazanie posiadania ekspektatywy nabycia prawa użytkowania wieczystego. Decyzja nadzorcza odnosi się bezpośrednio do stosunków własnościowych. Prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości to własność i użytkowanie wieczyste gruntu. Takim tytułem nie jest posiadanie, na które również powołuje się Spółdzielnia. Posiadanie nie jest bowiem wykonywaniem prawa do rzeczy, lecz jedynie stanem polegającym na wykonywaniu faktycznego władztwa nad rzeczą. Zawisłe przed sądem powszechnym postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 208 ust. 2 u.g.n., jak wynika z akt sprawy, dotychczas nie zostało zakończone. Spodziewane zaś w przyszłości nabycie nieruchomości, a więc uzyskanie tytułu prawnorzeczowego do gruntu, stanowiącego obecnie przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego, może być jedynie rozpatrywane w kontekście istnienia po stronie Spółdzielni interesu faktycznego, a nie prawnego, który musi być aktualny w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej. Skoro zaś skarżąca nie miała legitymacji do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to zasadnym było stwierdzenie przez organ nadzoru niedopuszczalności tego wniosku. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty naruszenia: 1) przepisów postępowania, tj.: - art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia przez sąd naruszenia prawa przez organ, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 28 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegającego na braku uchylenia postanowienia mimo naruszenia przez organ przepisów mogących mieć wpływ na wynik sprawy, co zaś wskazuje na niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu w niniejszej sprawie; - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy skarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 28 k.p.a., bowiem organ administracji powinien rozpoznać wniosek Spółdzielni w związku z przysługującym skarżącej interesem prawnym; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wyjścia przez Sąd poza granice skargi, mimo że było to niezbędne dla realizacji funkcji kontrolnej nad działalnością organów administracyjnych; 2) prawa materialnego, tj. art. 208 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis daje jedynie w przyszłości podstawę do ustanowienia tytułu prawnorzeczowego na rzecz skarżącej i nie przesądza o jej interesie prawnym, podczas gdy uprawnienie z art. 208 ust. 2 u.g.n. stanowi w momencie złożenia wniosku ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną prawa użytkowania wieczystego stanowiąca wystarczającą podstawę do uznania, że przysługuje jej interes prawny w związku z koniecznością podjęcia ochrony przysługujących Spółdzielni uprawnień. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia podniosła, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się co do charakteru ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, stwierdzając m.in., że zasada ochrony praw nabytych musi odnosić się również do ochrony ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, przez które należy rozumieć zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw. W tym kontekście skarżąca kasacyjnie uznała, że skoro oczekuje na ustanowienie prawa w związku z wypełnieniem przez nią wszystkich przesłanek ustawowych, to nie jest to zwykłe klasyczne roszczenie podmiotu, które spełni się w przyszłości, lecz dużo silniejsze uprawnienie do otrzymania tego prawa. Uprawnienie to nie jest klasycznym władaniem nieruchomością. Ten specyficzny charakter uprawnienia daje podstawę do uznania, iż Spółdzielni przysługuje interes prawny, a nie wyłącznie faktyczny. W konsekwencji zaś złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinien być uznany za niedopuszczalny, lecz rozpoznany merytorycznie. Powołując takie argumenty w ramach skargi kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania "[...]" S.A. w Gdyni w piśmie procesowym z dnia 10 października 2013 r. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji prawidłowo bowiem uznał, że Spółdzielni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1958 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pod przymusowym zarządem Zakładów Ogrodniczych [...] w Warszawie, w części odnoszącej się do działek szczegółowo wymienionych w decyzji nadzorczej. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 28 k.p.a., stosownie do którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W celu wykazania posiadania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym koniecznym jest zatem wykazanie istnienia podstawy co do zasady materialnoprawnej, z której wynika interes prawny. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie wywodzi swój interes prawny z faktu legitymowania się ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną wynikającą z treści art. 208 ust. 2 u.g.n. Stosownie do tego przepisu spółdzielniom, ich związkom oraz Krajowej Radzie Spółdzielczej i innym osobom prawnym, które na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy do dnia 5 grudnia 1990 r. wybudowały same lub wybudowali ich poprzednicy prawni z własnych środków, za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego budynki, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków. Roszczenie przysługuje tym osobom w stosunku do gruntów będących w dniu zgłoszenia roszczenia w ich posiadaniu w rozumieniu art. 207 i obejmuje grunty niezbędne do prawidłowego korzystania z budynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 208 ust. 2 u.g.n. nie sposób mówić w sposób jednoznaczny, że mamy do czynienia z ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną. Przepis art. 208 ust. 2 u.g.n. stanowi podstawę dla spółdzielni do wystąpienia z roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów. Podkreślenia jednak wymaga, że przepis ten przyznaje jedynie roszczenie, a samo tylko wystąpienie z roszczeniem nie stanowi gwarancji uzyskania prawa. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, że przepis art. 208 ust. 2 u.g.n. kształtuje ekspektatywę, która w momencie wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie użytkowania wieczystego zyskuje cechę ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Powszechnie przyjmuje się, że ekspektatywami są oczekiwania prawne – sytuacje prowadzące do powstania (nabycia) prawa podmiotowego. Występują one tylko wtedy, gdy powstanie (nabycie) prawa nie dokonuje się jednocześnie, ale wymaga spełnienia wielu warunków realizowanych w pewnych odstępach czasu. Nie każda nadzieja na powstanie (nabycie) prawa jest ekspektatywą, gdyż są nimi tylko takie sytuacje, które prawo silnie zabezpiecza i które spełniają funkcje samodzielne, niezależne od poprzedzającego prawa podmiotowego. Aby stwierdzić, że mamy do czynienia z ekspektatywą trzeba stwierdzić, że sytuacja prawna cechuje się określonym stopniem stałości, a w odniesieniu do praw majątkowych – tworzy określoną sytuację majątkową, zdolną do samodzielnej roli w obrocie prawnym. Ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną jest natomiast sytuacja, w której wprawdzie nie doszło do wydania aktu przyznającego prawo ani stwierdzającego przysługiwanie prawa, ale spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące nabycie tego prawa, a brak tylko ostatniego etapu decydującego o definitywnym przejściu prawa podmiotowego na oczekującego (M. Jackowski, Ekspektatywa jako przedmiot ochrony konstytucyjnej, Państwo i Prawo 11/2007 s. 93 -101 i przywołane tam poglądy doktryny i judykatury). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że złożenie odpowiedniego wniosku przez spółdzielnię w trybie art. 208 ust. 2 u.g.n. stanowi niewątpliwie przejaw jej woli nabycia prawa wieczystego użytkowania gruntów i nieodpłatnego przeniesienia własności znajdujących się na nich budynków. Nie sposób jednak mówić o powstaniu ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, gdyż taki wniosek to tylko pierwszy, otwierający postępowanie w sprawie etap. Samo ustanowienie prawa stanowi zdarzenie przyszłe i niepewne, gdyż przedmiot prawa podlega de facto dopiero ustaleniu w postępowaniu pod kątem spełnienia przesłanek ustanowienia (nabycia) prawa, a nie może być uznana za maksymalnie ukształtowaną ekspektatywa ustanowienia (nabycia) prawa, którego przedmiot i warunki nabycia nie są ustalone (vide: zdanie odrębne sędziego TK B. Lewaszkiewicz-Petrykowskiej do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK 2000/7/256). Z tego też powodu nie sposób mówić, że na gruncie art. 208 ust. 2 u.g.n. mamy do czynienia z ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną, o czym świadczy również fakt, że roszczenie takie nie może stać się przedmiotem obrotu. Niemniej jednak, abstrahując od powyższych rozważań natury teoretycznej stwierdzić należy, że nie jest zrozumiałe wywodzenie przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" interesu prawnego z treści art. 208 ust. 2 u.g.n. Nie zostało bowiem wykazane, iż Spółdzielni przysługiwało roszczenie, o którym mowa w tym przepisie i z takim roszczeniem skutecznie wystąpiła, skoro co istotne, Spółdzielnia prowadzi postępowanie o zasiedzenie przedmiotowych nieruchomości przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Woli w Warszawie, a zatem w trybie odmiennym od wynikającego z u.g.n. Skoro zatem Spółdzielnia nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowych działek gruntu, to nie mogła być uznana za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1958 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pod przymusowym zarządem. Zasadnie zatem uznał Sąd I instancji, że stwierdzenie niedopuszczalności złożonego przez Spółdzielnię wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. z przyczyn podmiotowych nie narusza prawa. Mając na uwadze fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.