I SA/Wa 589/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. ISA/Wa 589/13 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej ,,[...]" w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] listopada 2012 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...]Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku "[...]" założone w [...] roku w W. Spółki Akcyjnej w G. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] sierpnia 1958 r. nr [...] w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] wszystkie z obrębu [...] oraz numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] wszystkie z obrębu [...], położonych w W. Organ naczelny stwierdził, że kwestionowane orzeczenie, oparte na art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r. nr 11, po. 37), dotknięte jest wadą rażącego naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. Podniosła szereg zarzutów wobec powyższego rozstrzygnięcia oraz wskazała, że do działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] przysługuje jej ekspektatywa maksymalnie ukształtowana co do prawa użytkowania wieczystego, wynikająca z faktu złożenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 207 i art. 208 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 nr 102, poz. 651 j.t.). Rozpatrując niniejszą sprawę Minister wskazał, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot nie mający do tego legitymacji bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (vide: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06). W myśl art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja, w której wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. została doręczona obecnemu właścicielowi nieruchomości, użytkownikowi wieczystemu oraz wnioskodawcy. Ponadto decyzję skierowano "do wiadomości" innych pomiotów, będących jedynie posiadaczami nieruchomości. Wśród podmiotów, którym doręczono decyzję "do wiadomości" jest między innymi fi Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Istotnym jest, iż w obecnie obowiązującym kodeksie postępowania administracyjnego, w regulacjach odnoszących się do postępowania ogólnego, brak jest instytucji chroniących interesy faktyczne. Ponadto uczestniczenie podmiotu w postępowaniu administracyjnym oraz skierowanie rozstrzygnięcia "do jego wiadomości" samo przez się nie czyni z niego strony; o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, decydują bowiem przepisy prawa materialnego (vide: wyrok WSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1228/08; wyrok WSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 538/10). Organ nadzoru stwierdził, że Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie można przyznać przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a tym samym legitymacji do złożenia środka zaskarżenia od wydanej w tym postępowaniu decyzji. Jak wynika z akt sprawy, w tym wypisu z rejestru gruntów Spółdzielnia jest posiadaczem działek nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...]. Fakt bycia tylko posiadaczem nieruchomości potwierdza także sama Spółdzielnia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym stwierdza, że nieruchomość jest w jej posiadaniu od 1991 r. W ocenie organu oznacza to, że interes Spółdzielni ma jedynie charakter faktyczny, który to nie podlega ochronie. W ocenie organu orzekającego, interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]" nie można wywieść z faktu złożenia przez nią wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie art. 207 i art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjmując nawet, że przysługujące Spółdzielni uprawnienie stanowi ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną, czyli prawo podmiotowe tymczasowe, istniejące w przypadku spełnienia wszystkich zasadniczych przesłanek ustawowych nabycia prawa pod rządami danej ustawy, to nie ma ono znaczenia z punktu widzenia posiadania przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny musi mieć bowiem charakter rzeczywisty i aktualny, dlatego ochronie w tym rozumieniu podlegają tylko istniejące prawa materialne. Ponadto na gruncie obecnej regulacji, prawo użytkowania wieczystego powstaje z chwilą wpisu do księgi wieczystej - która dla przedmiotowych działek nie jest aktualnie prowadzona i musi być poprzedzone zawarciem stosownej umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości, a jej posiadaczem. W tym stanie rzeczy Minister uznał, że hipotetyczny, przyszły interes prawny Spółdzielni nie uprawnia do przyznania jej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Z powyższych przyczyn organ stwierdził niedopuszczalność wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. z przyczyn podmiotowych tj. braku legitymacji do jego wniesienia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: naruszenie art. 134 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa poprzez uznanie, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez skarżącą jest niedopuszczalny w związku z brakiem jej legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności (w części) orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1958 r., podczas gdy skarżącej przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu; - naruszenie art. 28 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie przysługuje interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w części orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] sierpnia 1958 r., lecz interes faktyczny, podczas gdy przysługujące Spółdzielni prawo tymczasowe podmiotowe - ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących działki ew. [...],[...],[...][...] z obrębu [...] położonych w W. Dzielnicy [...] stanowi interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, bowiem jego rozstrzygnięcie ma wpływ na zakres uprawnień oraz przysługujące Spółdzielni prawo; Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego ostanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...] znajdują się w jej posiadaniu od 1991 r. tj. od podziału MSM "[...]" w W. na Spółdzielnię "[...]", a wcześniej od 1972 r. znajdowały się w posiadaniu MSM "[...]" w W. na rzecz której wydano tzw. decyzje wstępne o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego m. in. ww. działek ewidencyjnych. Skarżąca Spółdzielnia, na podstawie art. 111 prawa spółdzielczego, weszła w prawa i obowiązki po MSM "[...]" w części dotyczącej osiedla [...], z której wydzieliła się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Zgodnie z tym przepisem, wskutek podziału spółdzielni na powstającą spółdzielnię przechodzą z chwilą jej zarejestrowania wynikające z planu podziału składniki majątkowe oraz prawa i zobowiązania. Tym samym skarżąca Spółdzielnia jest władającym nieruchomościami m. in. dot. działek [...],[...],[...],[...] i jest adresatem decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego wynikającego z decyzji wstępnych z 1972 r. a także przysługuje jej roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 207 i 208 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej Spółdzielni ma ona prawo kształtujące – ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną. Prawa te powstają ex lege z chwilą spełnienia określonych przesłanek. Wspólną cechą tych praw jest to, że druga strona nie ma możliwości uchylenia się od żądania skierowanego przez uprawniony podmiot, jeżeli zostały spełnione wymagane prawem warunki. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, a także Sądu Najwyższego i sądów apelacyjnych wypowiadają się na temat roszczeń wskazanych w art. 204, 207, 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznając je za ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną. Skarżąca podkreśliła, że ekspektatywa maksymalnie ukształtowana zachodzi wówczas, gdy spełnione zostały wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy. Ekspektatywa ta powstaje z chwilą powstania danej normy prawnej, zaś jej ostateczne maksymalne ukształtowanie powstało z chwilą złożenia wniosku. Fakt złożenia wniosku przez skarżącą Spółdzielnię obliguje Miasto W. do wykonania nałożonego ustawą obowiązku. W analizowanym wniosku, złożenie w przewidzianym terminie (do 31 grudnia 1996 r.) wniosku o zawarcie umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego powodowało obowiązek zawarcia tej umowy – organ nie miał podstaw do odmiennego zachowania się. W ocenie skarżącej przysługuje jej interes prawny w udziale na prawach strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji z 1958 r. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ma wpływ na prawa Spółdzielni w zakresie przysługującego jej uprawnienia do nabycia użytkowania wieczystego. Skarżąca podniosła, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje doręczenia decyzji "do wiadomości" podmiotom, które nie są stroną – byłoby to naruszenie przepisów kpa, w tym zasady legalności. Już samo doręczenie decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia z 1958 r., mające wpływ na zakres uprawnień skarżącej Spółdzielni, stanowi podstawę do uznania, że skarżąca Spółdzielnia jest stroną i posiada interes prawny w postępowaniu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Uczestnik postępowania "[...]" założone w [...] roku w W. SA w G. w piśmie procesowym z 10 października 2013 r. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że skarżąca Spółdzielnia nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (dalej ppsa) do zaskarżenia w całości postanowienia z [...] stycznia 2013 r., gdyż - jak wskazała - ma w posiadaniu tylko cztery działki, a decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia z [...] sierpnia 1958 r. dotyczy znacznie większej liczby działek. Ponadto uczestnik wskazał na brak interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 28 kpa do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego na podstawie ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Zdaniem uczestnika w niniejszym postępowaniu skarżąca nie może wywodzić swojego interesu prawnego z przepisu art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż hipotetyczna możliwość uwłaszczenia spółdzielni w przyszłości nie oznacza, że obecnie skarżąca dysponuje tytułem prawno rzeczowym do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest niezasadna. Na wstępie podnieść należy, że postępowanie odwoławcze (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest regulowanym przez prawo procesowe ciągiem czynności podejmowanych przez organ odwoławczy. Ciąg czynności procesowych tego postępowania można podzielić na trzy podstawowe stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 kpa). Wynik tych czynności przesądza o bycie prawnym pozostałych stadiów postępowania odwoławczego (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), gdyż ustalenie, że odwołanie jest niedopuszczalne powoduje, iż czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ odwoławczy podjęte. Prawidłowo organ nadzoru wskazał, że niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może nastąpić z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy złożenie takiego wniosku przez podmiot nie mający legitymacji w rozumieniu art. 28 kpa albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych (art. 30 § 2 kpa). Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania - musi istnieć obiektywnie i mieć odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego. Statusu strony nie nabywa się przez wysłanie na adres danego podmiotu decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc, fakt, iż danej osobie doręczono decyzję organu nie przesądza o tym, że staje się ona automatycznie stroną postępowania administracyjnego, gdyż - jak wyżej wskazano - musi mieć ona interes prawny do uczestniczenia w danym postępowaniu. W niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze dotyczyło stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] sierpnia 1958 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pod przymusowym zarządem Zakładów [...] w W., w części odnoszącej się do działek szczegółowo wymienionych w decyzji nadzorczej. Skarżąca nie miała i nie ma żadnego tytułu prawnorzeczowego do tych nieruchomości, albowiem jest tylko posiadaczem działek nr [...],[...],[...] i [...]. Interes skarżącej ma więc jedynie charakter faktyczny a nie prawny. Prawidłowe jest stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że nie stanowi o interesie prawnym wykazanie posiadania ekspektatywy nabycia prawa użytkowania wieczystego, albowiem z samej istoty ekspektatywa taka ma charakter przyszły i niepewny. Skoro skarżąca nie posiada tytułu prawno rzeczowego do gruntu, to nie może być uznana za stronę postępowania. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa musi mieć charakter konkretny i realny. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży. A więc takimi, które ewentualnie nastąpią dopiero w przyszłości. W konsekwencji zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Ten zaś nie stanowi legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Decyzja nadzorcza odnosi się bezpośrednio do stosunków własnościowych. Prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości to własność i użytkowanie wieczyste gruntu. Takim tytułem nie jest posiadanie, na które również powołuje się skarżąca Spółdzielnia. Posiadanie nie jest bowiem wykonywaniem prawa do rzeczy, lecz jedynie stanem polegającym na wykonywaniu faktycznego władztwa nad rzeczą (art. 336 Kc). Nie kreuje ono zatem po stronie posiadacza nieruchomości przymiotu strony postępowania administracyjnego. Nie stanowi również o istnieniu interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej legitymującego ją do udziału w przedmiotowym postępowania. Natomiast zawisłe przed sądem powszechnym postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak wynika z akt sprawy, dotychczas nie zostało zakończone. Spodziewane zaś w przyszłości nabycie nieruchomości, a wiec uzyskanie tytułu prawnorzeczowego do gruntu, stanowiącego obecnie przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego, może być jedynie rozpatrywane w kontekście istnienia po stronie Spółdzielni interesu faktycznego, a nie prawnego, który - jak wskazano wyżej- musi być aktualny w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej. Skoro skarżąca nie miała legitymacji do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to zasadnym było stwierdzenie przez organ nadzoru niedopuszczalności tego wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 kpa z przyczyn o charakterze podmiotowym może nastąpić, gdy po stronie podmiotu dokonującego tej czynności procesowej brak legitymacji odwoławczej ma charakter oczywisty i wynika z samego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W niniejszej sprawie oczywistość ta wynikała z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i załączonych do niego dokumentów. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca wskazywała na posiadanie nieruchomości i ekseptatywę prawa użytkowania wieczystego. Nie było więc wątpliwości co do braku legitymacji skarżącej do złożenia owego wniosku. Odnosząc się do stanowiska uczestnika postępowania co do braku legitymacji skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa wskazać należy, że zarzut ten jest niezasadny. Z art. 50 § 1 ppsa wynika wprost zależność legitymacji do wniesienia skargi od posiadania interesu prawnego, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być wywodzony nie tylko z przepisów prawa materialnego, ale i prawa procesowego oraz ustrojowego. W niniejszej sprawie wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy kreuje jej legitymację skargową do domagania się przez Sąd kontroli legalności tego postanowienia, które bezpośrednio dotyczy skarżącej. Wbrew stanowisku uczestnika, skarżąca kwestionowała decyzję organu nadzoru z [...] listopada 2012 r. jedynie do działek, których jest posiadaczem. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ppsa.