I OSK 1047/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak po rozpoznaniu w dniu 15 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 2003/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji postanawia zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I OPS 4/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 2003/16, oddalił skargę [...] z siedzibą w Warszawie na decyzję [...] z [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosły [...] w siedzibą w Warszawie zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych- dalej Ustawa komunalizacyjna, w zw. z art. 154 § 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] października 1993 r. opierającej się na założeniu, że w [...] maja 1990 r. sporna działka należała do terenowych organów administracji rządowej, rady narodowej czy też przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełniły funkcję organów założycielskich bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom podczas gdy [...] w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wykazało, że przedmiotowa działka nie spełniała przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, które stanowią przesłankę do komunalizacji z mocy prawa oraz niewykazania braku interesu skarżącej w zakresie odnoszącym się do zmiany bądź uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej; II. naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 154 § 1 K.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r., znak [...], w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki do uchylenia w/w decyzji; 2) art. 154 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez brak ustalenia przez Sąd, czy za uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] października 1993 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony skarżącej; 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., poprzez niepodjęcie środków celem usunięcia naruszenia prawa, pomimo, że utrzymana w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. odmawiająca uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] października 1993 r. stanowi naruszenie przepisów ustawy komunalizacyjnej, a to z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie skarżącej. Ponadto w piśmie z 25 lipca 2017 r. skarżąca kasacyjnie spółka zwróciła się o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z uwagi na przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2148/15, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., następującego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Czy nieruchomości wchodzące w skład linii kolejowych, pozostające nieprzerwanie we władaniu [...] z siedzibą w Warszawie i jej poprzedników prawnych na podstawie art. 3, art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568) i których prawa w postaci prawa zarządu, następnie zarządu powierniczego i użytkowania, zarządu powierniczego (który uległ przekształceniu w zarząd, wskutek skreślenia z dniem 3 sierpnia 1948 r. wyrazu "powierniczy" w art. 4, 6, 7, i 15 tego rozporządzenia - art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe - Dz. U. Nr 36, poz. 255) zostały wpisane do właściwych ksiąg hipotecznych (wieczystych), i które to prawa nie zostały wygaszone żadnym wyraźnym przepisem ustawowym (w tym w szczególności z dniem 8 grudnia 1960 r. jakimkolwiek przepisem ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach - Dz. U. Nr 54, poz. 311), powinny być uznane za nienależące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 i rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w województwach miejskich wymienionych w ust. 2 punkcie 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), co czyni zbędnym udokumentowanie prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)?" Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia warunków dopuszczalności zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. interpretowana jest jednolicie. Podnosi się, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowadministracyjnym. Wtedy w sprawie sądowadministracyjnej występuje tzw. zagadnienie wstępne, a więc sytuacja, gdy uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia występującego w sprawie, może wpływać na wynik postępowania, uzasadniając celowość wstrzymania czynności w postępowaniu do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod. red. T. Wosia, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańskiej, wyd. 2, s. 456 i n.). Musi istnieć zatem ścisły związek między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego, rozumiany w ten sposób, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 792/07). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie powyższe warunki zostały spełnione. Wnioskiem z [...] lipca 2017 r., nr [...] Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o podjęcie w pełnym składzie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, o następującej treści: "Czy brak możliwości wykazania zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), wobec uchylenia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), wyłącza możliwość dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością na podstawie innych środków dowodowych stosownie do art 75 i art 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 K.p.a. i w zw. z art 77 § 1 art 80 K.p.a. dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)?". W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, wniesiono o wyjaśnienie: "Czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120)?". Mając zatem na uwadze, że w przedstawionym do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnieniu prawnym wskazany został przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, będący podstawą prawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1993 r., której aktualnie uchylenia domaga się strona skarżąca kasacyjnie, to Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania. Rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] zależy od wyniku mającej zapaść uchwały, w sprawie o sygn. akt I OPS 4/17. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.