I OSK 1069/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 775/11 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 775/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. Dz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Wójt Gminy Suchy Dąb, powołując się na art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), ustalił wobec J. Dz. opłatę adiacencką w wysokości 20042,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tj. działki nr A o powierzchni 11592 m2 położonej w jednostce ewidencyjnej Suchy Dąb, obr. [...], która decyzją Wójta Gminy Suchy Dąb, z dnia 30 września 2008 r., uległa podziałowi geodezyjnemu na działki o nr: [...]. W odwołaniu J. Dz. stwierdziła, że są to działki rolne, za które przez czterdzieści lat płaciła podatek i nie powinno być z tego tytułu żadnych dodatkowych opłat. Zarzuciła wzięcie pod uwagę zbyt wysokich cen, odnoszących się do obszarów miejskich, a wieś nigdy nie będzie miastem. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wskazało przepisy art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Kolegium stwierdziło, że obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej powstaje wskutek dokonania podziału nieruchomości powodującego wzrost jej wartości. Następnie Kolegium wskazało, że podział działki nr A o powierzchni 11592 m2, położonej w jednostce ewidencyjnej Suchy Dąb, obr. [...], został dokonany na podstawie decyzji Wójta Gminy Suchy Dąb, z dnia [...] września 2008 r., orzekającej o zatwierdzeniu podziału działki nr A/1 na działki o nr: A/3 o pow. 710 m2; A/4 o pow. 732 m2; A/5 o pow. 926 m2; A/6 o pow. 716 m2; A/7 o pow. 733 m2 i A/8 o pow. 932 m2 oraz działkę o nr A/9, o pow. 1115 m2 wydzieloną pod drogę wewnętrzną oraz działkę nr A/10 o pow. 5718 m2 stanowiąca działkę rolną. Zauważyło, że operat szacunkowy jest obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, stanowiącym pisemną opinię o wartości nieruchomości. Sporządzony w niniejszej sprawie operat Kolegium oceniło jako niewiarygodny z uwagi na szereg pomyłek oraz niejasności. Mianowicie: 1) w treści operatu brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego rzeczoznawca dokonując szacunku działki nr A/1 w jej kształcie prawnym "po podziale" pominął w wycenie działkę nr A/10; 2) skoro zamiarem rzeczoznawcy, zgodnie z art.98a ust.3 ustawy, było pomniejszenie powierzchni wycenianej działki (tj. działki nr A/1 o pow. 11.592 m2), o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi wewnętrzne (tj. działka nr A/9 o pow. 1.125 m2), to przyjęta do wyceny powierzchnia działek winna wynieść 10.467 m2 (11.592 m2 - 1.125 m2 = 10.467 m2), a nie jak przyjął biegły (i w oparciu o tę wielkość dokonał wyliczeń wartości nieruchomości) - 10.496 m2 (str.14 operatu); 3) z tablicy 7 i 8 (str. 11-12 operatu) wynika, iż biegły przyjął do analizy - zarówno do wyceny przed jak i po podziale - ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych niezabudowanych, podczas gdy z części operatu, w której biegły dokonał "ustalenia i wyskalowania cech rynkowych działki" przed i po podziale (str. 13 operatu) wynika, że analizował rynek nieruchomości zabudowanych; 4) skoro wyceniana działka leży w bezpośrednim sąsiedztwie z pasem drogowym drogi publicznej o statusie drogi powiatowej (o nawierzchni asfaltowej, co wynika z załączonej dokumentacji fotograficznej) niejasnym jest z jakiego powodu biegły przyjął średnią ocenę cechy "komunikacja" (str.14 operatu); 5) tak samo w odniesieniu do cechy: "kształt działki, hipsometria, inne (warunki geotechniczne)" (przed podziałem) nie jasnym jest jej ocena jako "średniej", skoro o wpływie na ten atrybut decydują takie okoliczności, jak: dogodność dojazdu i zabudowy nieruchomości ze względu na np. nachylenie stoku oraz inne walory. Z powyższego można wnioskować, iż biegły uwzględnił w tej ocenie te "inne walory" czyli w tym wypadku owe "warunki geotechniczne" ale w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego przyjął taką ocenę wpływu tej cechy (okoliczności) na tę działkę(str.l4 operatu); 6) w odniesieniu do wyceny wartości działki nr A/5 biegły w tabeli nr 12 na str. 16 operatu uwidocznił wartość 1 m2 jako 54,97 zł., jednakże w wyliczeniu wartości działki zastosował inną kwotę wartości 1 m2. W ocenie Kolegium, w toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji winien doprowadzić do sporządzenia operatu szacunkowego wskazującego na niewątpliwy wzrost wartości działki nr A/1 spowodowanego jej podziałem, ocenić na etapie pierwszoinstancyjnego postępowania w sposób wnikliwy sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego wycenę i po umożliwieniu stronie wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego wydać decyzję uzasadniając motywy jej rozstrzygnięcia odnośnie każdej z okoliczności mających wpływ na treść tego rozstrzygnięcia (czyli ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki w określonej wysokości). Organ też winien odnieść się w uzasadnieniu decyzji do ewentualnych zarzutów złożonych przez stronę w toku postępowania. Kolegium oceniło, że wypełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., uzasadniające decyzję kasacyjną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. Dz. podniosła, że decyzja zawiera wiele niejasności, a rzeczoznawca pomylił wieś z miastem. Dodała, że chciałaby usunięcia wątpliwości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprecyzował, że kontrola Sądu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny legalności decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zgodnie z treścią tego przepisu, obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd wywodził dalej, że treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 K.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności. Sad pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 146 ust. 1a w związku z art. 98 a ust. 1 ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia ta, sporządzana w formie operatu szacunkowego, odpowiadać musi wymogom prawa przewidzianym w przepisach działu IV ustawy – Wycena nieruchomości Rozdziału 1 Określanie wartości nieruchomości oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z organem odwoławczym, według którego, sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera szereg wad uniemożliwiających ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy jest obligatoryjnym i zasadniczym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem. Postępowanie wyjaśniające w tej sprawie w znacznej części opiera się na tym środku dowodowym. Brak takiego dowodu lub jego istotna wadliwość oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i stanowi przesłankę uzasadniająca zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W sprawie istniały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów procedury, które nie mogły zostać sanowane w toku postępowania odwoławczego bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Skargę kasacyjną złożyła J. Dz., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu – radcę prawnego. Zaskarżyła wyrok w całości. Zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez brak uwzględnienia upływu trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej w dacie orzekania; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) oraz art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak uwzględnienia skargi strony pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji administracyjnej mającej wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, 2) przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przypisanych. Podniosła, że decyzja o podziale nieruchomości skarżącej stała się ostateczna 16 października 2008 r. Tymczasem sąd I instancji w niniejszej sprawie wyrokował 7 grudnia 2011 r. – tj. po upływie trzech lat od dnia kiedy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1 u.g.n. wysokość opłaty adiacenckiej można ustalić jedynie w ciągu trzech lat od momentu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Podsumowując, w dacie wydawania wyroku przez sąd I instancji Wójt Gminy Suchy Dąb nie był już władny wydać decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Decyzja, w której zalecono Wójtowi ponownie zbadać wartość nieruchomości, a konkretnie doprowadzić do sporządzenia operatu szacunkowego wskazującego na niewątpliwy wzrost wartości działki nr A/1, była oczywiście wadliwa. W sytuacji, gdy od daty wskazanej w przepisie art. 98a ust. 1 u.g.n. upłynęło ponad trzy lata i nie wydano ostatecznej decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, postępowanie winno zostać umorzone. Co prawda P.p.s.a. nie zawiera w sobie przepisu będącego odpowiednikiem art. 316 § 1 K.p.c., niemniej jednak zgodnie z przepisem art. 1 § 2 P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Prowadzenie postępowania celem ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy termin do ustalenia tej opłaty minął nie jest zgodne z prawem. Niezależnie od tego, w zaskarżonej decyzji wadliwie sformułowano zalecenia dla organu pierwszej instancji, wykraczając poza granice zakreślone przez art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium zaleciło organowi doprowadzenie do sporządzenia operatu szacunkowego wskazującego na niewątpliwy wzrost wartości działki nr A/1. Takie sformułowanie, zdaniem skarżącej, przesądza o konkluzji biegłego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji. Zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1 § 2 P.u.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji tylko wtedy byłby skuteczny, gdyby inne naruszenia przepisów postępowania powodowały uwzględnienie skargi. Od razu zauważyć trzeba, że wskazane w tej podstawie kasacji naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a. stanowi procesowy aspekt materialnej podstawy kasacji związanej z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Także przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. zostanie poddany analizie podczas rozważania materialnej podstawy skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia procesowe polegającego na błędnym zaakceptowaniu dokonanego przez organ odwoławczy naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., stwierdzić należy, że nie jest to zarzut trafny. Wskazanie przez Kolegium, że "organ powinien doprowadzić do sporządzenia operatu szacunkowego wskazującego na niewątpliwy wzrost wartości działki nr A/1 spowodowany jej podziałem" nie może być rozumiany w oderwaniu od zarzutów zawartych w odwołaniu, w którym skarżąca kwestionowała zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej i wyliczenia wartości nieruchomości. Pamiętając o wielokrotnie wyrażanym w orzecznictwie poglądzie, według którego, wzrost wartości nieruchomości nie wynika z samego podziału, ale musi być niewątpliwy, udowodniony (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 729/06), ocenić należy, że wskazanie Kolegium było stwierdzeniem o możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej tylko w razie niewątpliwego wzrostu wartości spornej nieruchomości. Bezzasadny jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez brak uwzględnienia upływu trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji. W myśl powołanego przez wnoszącą kasację przepisu art. 1 § 2 P.u.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie wydania zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 2858/00; wyrok NSA z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 112/07). Ta sama reguła wynika z przepisu proceduralnego, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. (por. Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, teza 4 do art. 133). W dniu wydania zaskarżonej decyzji termin trzyletni do ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeszcze nie upłynął. Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia, z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1333/08, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). ----------------------- 7