I OSK 109/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędziowie NSA Tadeusz Geremek, Jolanta Rajewska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1864/05 w sprawie ze skargi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1864/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w W. – uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w W. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...], nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody M. z dnia [...], nr [...] stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę - Gminę W. – W. z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ulicach [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 18417 m2, w obrębie ewidencyjnym [...], nieuregulowanej w księdze wieczystej założonej po 1945 r., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody M. z dnia [...], podnosząc, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nieruchomość nią objęta służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do Ministra Obrony Narodowej, w związku z czym wyłączona była spod komunalizacji na zasadach wynikających z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Miasto [...] W. zarzuciło, że organ nadzoru nie przedstawił żadnych dowodów, iż w dniu [...] maja 1990 r. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] służyła realizacji zadań należących do Ministra Obrony Narodowej. W ocenie wnioskodawcy w dniu wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając ponownie sprawę podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji administracyjnej ( art. 156 § 1 k.p.a. ), a nie ponowne rozpoznanie zakończonej nią sprawy, toteż w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym organ nadzoru nie może prowadzić ponownego postępowania dowodowego w sprawie. Organ wskazał, iż podstawę materialnoprawną decyzji komunalizacyjnej stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z tym unormowaniem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu [...] maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przepisem wyłączającym mienie spod komunalizacji jest natomiast art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1 - 3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Organ stwierdził, iż w aktach brak jest dokumentu, z którego wynikałoby w sposób jednoznaczny, że w dniu komunalizacji przedmiotowa nieruchomość służyła faktycznie wykonywaniu zadań należących do Ministra Obrony Narodowej i w związku z tym wniosek Miasta [...] W. o uchylenie decyzji z dnia [...] uznał za zasadny. Skargę na powyższą decyzję wniosła Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regionalny w W., zarzucając naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez przyjęcie, że brak jest dokumentu jednoznacznie wskazującego, że w dniu komunalizacji przedmiotowa nieruchomość służyła faktycznie wykonywaniu zadań należących do Ministra Obrony Narodowej oraz naruszenie art. 136 k.p.a, stosownie do którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, odmienny jest jedynie przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nieważnościowym mają zatem zastosowanie przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. Obowiązek przeprowadzenia postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Sąd stwierdził, iż z analizy akt sprawy wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podjął żadnych czynności celem zgromadzenia dodatkowych dokumentów, które przemawiałyby za istnieniem lub brakiem przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody M. wydana została w oparciu o ten sam materiał dowodowy, na podstawie którego wydana została wcześniejsza decyzja z dnia [...] stwierdzająca nieważność tej decyzji. Nadto uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że w aktach sprawy nie ma dokumentu, z którego w sposób jednoznaczny wynikałoby, że w dniu komunalizacji nieruchomość służyła faktycznie wykonywaniu zadań należących do Ministra Obrony Narodowej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślono, że organ powinien wykazać, że przedmiotowa nieruchomość nie była wyłączona spod komunalizacji na zasadach określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto [...] W. dzielnica B., reprezentowane przez radcę prawnego B. M. –Ł. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ administracji nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego i nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ jego konsekwencją było uznanie wadliwości decyzji i jej uchylenie. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny Miasto [...] W. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) nie należy rozumieć w ten sposób, iż to wyłącznie organ administracji publicznej jest w każdym przypadku zobowiązany do wyszukiwania faktów uzasadniających lub uzupełniających twierdzenia stron oraz poszukiwania i zbierania dowodów mających wykazać istnienie lub nieistnienie tych faktów. Zdaniem skarżącego, obowiązek taki należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż organ oparł swoje orzeczenie na ponownej wnikliwiej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, a nadto na nowych dowodach przedstawionych w sprawie przez Miasto [...] W. oraz Wojskową Agencję Mieszkaniową. Z przedstawionych przez Miasto [...] W. dowodów wynikało, że komunalizacja przedmiotowej nieruchomości była konsekwencją zawartego w dniu 28 maja 2001 r. porozumienia pomiędzy Gminą a Skarbem Państwa reprezentowanym przez Wojskową Agencję Mieszkaniową. Zgodnie z tym porozumieniem Skarb Państwa wyraził zgodę na komunalizację i odstąpił od roszczeń dotyczących tytułu prawnego tej nieruchomości. Ponadto przedmiotowa nieruchomość nie została przekazana decyzją z dnia [...] marca 1984 r. przez Urząd Dzielnicowy W. W. Wydział Terenów w użytkowanie Szefostwu Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu [...]. Granice tego terenu zostały zaznaczone na załączniku graficznym - szkicu sytuacyjnym, bez dokładnego określenia powierzchni i wykonania mapy dla celów prawnych. Z tego załącznika wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się poza obszarem przekazywanego terenu. Zdaniem skarżącego, naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego i nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało uznanie wadliwości decyzji i jej uchylenie. Nie zgodzono się także ze stanowiskiem Sądu, że decyzja narusza w istotny sposób art. 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie uzasadnienie decyzji jest dość lakoniczne, to jednak ograniczona treść uzasadnienia nie stanowi wady, która winna skutkować uchyleniem decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2 ) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 p.p.s.a., wymieniającego podstawy kasacji. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96) Strona skarżąca jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała w niniejszej sprawie "naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a." Podnosząc ten zarzut autor skargi kasacyjnej, tak w petitum środka odwoławczego, jak i w jego uzasadnieniu, nie wskazał przepisu prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Strona zarzuciła Sądowi I instancji wyłącznie naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tym miejscu podkreślić należy, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest naruszenie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie pełnej regulacji procedury sądowej - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) - powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a. A zatem, czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, nie można wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt GSK 73/04, M. Prawn. 2004/14/632; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2004 roku, sygn. akt GSK 125/04, ONSAiWSA 2004/3/67; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 roku, sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2005 roku, sygn. akt FSK 2139/04, LEX 173185; B.Gruszczyński [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 456; H.Knysiak -Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2005, str. 546; J.P.Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2004, str. 247). W skardze kasacyjnej nie przedstawiono zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. są przepisami ustawy regulującej postępowanie administracyjne. Powołanie tych przepisów w skardze kasacyjnej w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku. Wprawdzie Miasto [...] W. powołało się w skardze kasacyjnej również na przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jednak brak wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, który miałby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji skutkuje niemożnością rozpatrzenia tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych względów należało uznać, że kasacja - wobec nie wskazania podstaw - nie odpowiada wymogom z art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest bowiem spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być bowiem wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 roku, sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9). W tym stanie rzeczy poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego - z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej - pozostają kwestie dotyczące postępowania nieważnościowego i decyzji komunalizacyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.