I OSK 1093/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant sekretarz sądowy O.W. po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Lu 122/17 w sprawie ze skargi K.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 122/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji służby, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z [...] maja 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej jako "DIAS" do złożenia propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej. Następnie pismem z 12 czerwca 2017 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby. Skarżący wyjaśnił, że w określonym ustawą terminie tj. do 31 maja 2017 r., nie otrzymał propozycji służby. DIAS nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Następnie zażalenie skarżącego na bezczynność organu rozpoznał Szef Krajowej Administracji Skarbowej, dalej jako "Szef KAS", argumentując w piśmie z 14 lipca 2017 r., że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jest składana pracownikom i funkcjonariuszom. Na skutek powyższych K.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, dalej również jako "WSA", skargę na bezczynność DIAS wyrażającą się w braku złożenia skarżącemu propozycji służby. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga podlega uwzględnieniu. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji powołał się na 184 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", art. 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2a p.p.s.a., art. 3 § 3 p.p.s.a., art. 5 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Następnie podkreślił, że treść wniesionej skargi dotyczy bezczynności DIAS polegającej na niezłożeniu skarżącemu propozycji służby w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r. poz. 1948), dalej jako "PwKAS". W związku z tym WSA przytoczył treść art. 165 ust. 3 PwKAS, art. 165 ust. 7 PwKAS, art. 170 PwKAS. Rozpoznając sprawę w oparciu o powyższe przepisy sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że brak działań organu i jego bezczynność powodowała, że zainteresowany funkcjonariusz pozbawiony był prawa do jakiejkolwiek weryfikacji czynności polegającej na nieprzedstawieniu propozycji służby. Zdaniem WSA obowiązkiem organu w realiach niniejszej sprawy było złożyć skarżącemu pisemną propozycję w trybie art. 165 ust. 7 PwKAS. Brak takiej propozycji i decyzji w tej sprawie powoduje, że funkcjonariusz jest pozbawiony prawa do kontroli administracji publicznej W ocenie sądu pierwszej instancji pogląd o dopuszczalności kontrolowania przed organami w nowej strukturze organizacyjnej przez funkcjonariusza aktów i czynności podejmowanych w zakresie propozycji pełnienia służby daje się wyinterpretować z treści art. art. 165 ust. 7 PwKAS i jej pozostałych przepisów. Zaznaczył przy tym, że w realiach niniejszej sprawy kwestią zupełnie otwartą jest to jaka propozycja pełnienia służby i na jakich warunkach będzie przedstawiona skarżącemu. Niewykluczone bowiem, że organ uzna, że nie widzi możliwości dalszego zatrudniania skarżącego i pełnienia przez niego służby w nowych strukturach administracji celno-skarbowej. Wówczas stanowisko w tej sprawie organ będzie zobowiązany przedstawić skarżącemu z podaniem motywów, które zdecydowały o negatywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r., gdyż w tej kwestii wykluczyć trzeba absolutną autonomię organu. Zdaniem WSA zarówno pozytywna decyzja o zaproponowaniu skarżącemu nowych warunków służby jak i uzewnętrznienie woli organu o braku możliwości przedstawienia propozycji służby z podaniem przez organ przyczyn tego stanu rzeczy i zweryfikowaniu tego wstępnego rozstrzygnięcia przed właściwym organem), będzie zaskarżalna do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 170 ust. 2 w związku z art. 171 ust. 1 PwKAS podniósł, że do powstania stosunku pracy na przestawionych przez organ warunkach konieczne jest złożenie przez osobę, której przedstawiono propozycję, w terminie 14 dni od jej otrzymania, oświadczenia o jej przyjęciu. Tak więc pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 169 ust. 4 i ust. 7 PwKAS. Pomimo faktu, że kwestią otwartą na tym etapie postępowania pozostaje to, jakie skutki wywierać będzie nowa propozycja służby, bądź jej brak, WSA stwierdził, że zaniechanie organu w tym zakresie świadczy o bezczynności. Zdaniem WSA doszło do niewykonania przez organ nakazanej ustawą czynności w postaci przedstawienia propozycji służby, wobec czego skargę należało uwzględnić. W ocenie WSA brak było przesłanek do uznania, że stwierdzona bezczynność DIAS, rażąco naruszała obowiązujące przepisy prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył DIAS, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 PwKAS, poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność DIAS-a wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w sytuacji, w której nie doszło do bezczynności DIAS-a, - bowiem niezłożenie skarżącemu propozycji służby miało swoją podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7 PwKAS. Zdaniem skarżącego kasacyjnie opisane powyżej naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby WSA prawidłowo ocenił, że DIAS nie dopuścił się bezczynności, zamiast uwzględnienia skargi na bezczynność, wydałby wyrok oddalający skargę; b) art. 170 ust. 2 w związku z art. 171 ust. 1 w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS, polegający na niezasadnym przyjęciu, że DIAS miał obowiązek przedstawić wszystkim funkcjonariuszom propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że nie był on zobowiązany do przedłożenia skarżącemu propozycji służby. Zgodnie bowiem z art. 170 PwKAS stosunki pracy i stosunki służbowe osób zatrudnionych i pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia czy też pełnienia służby. Co więcej art. 170 PwKAS nie przewiduje trybu odwoławczego, zaś sama ustawa PwKAS nie przewiduje żadnych instytucji chroniących funkcjonariusza przed wygaśnięciem stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi K.K. do Sądu I instancji była bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w zakresie rozstrzygnięcia wniosku K.K., z dnia [...] maja 2017 r., o złożenie propozycji służby. W art. 170 ust. 1 PwKAS ustawodawca przewidział skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych regulacji stwierdzić należy, że brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. W przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedmiocie braku przedstawienia propozycji służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał swoją kognicję w tak określonym przedmiocie zaskarżenia. Jak już wspomniano, przepisy PwKAS przewidują trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej, wśród których jedną z możliwych opcji jest brak przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pracy lub propozycji służby, co wiążę się z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., stosownie do brzmienia art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS. Zgodnie zaś z art. 170 ust. 4 PwKAS w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Co więcej, ustawodawca wskazuje zarazem w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Jednocześnie, w świetle art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lub wydanej w wyniku odwołania, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym, w niniejszej sprawie organowi nie można zarzucić bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji służby. Nie miał on bowiem obowiązku przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, ponieważ nieprzedstawienie tej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w PwKAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Dodać też należy, ze złożenie wniosku przez K.K. w dniu [...] maja 2017 r., o złożenie propozycji służby nie powoduje zmiany wachlarza rozwiązań prawnych przewidzianych w PwKAS. Wniosek ten nie mógł spowodować nałożenia na organ obowiązku wydania decyzji w przedmiocie złożenia propozycji służby, skoro w stosunku do skarżącego zadecydowano o niezłożeniu propozycji dalszego zatrudnienia lub służby. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił wydany w sprawie wyrok i odrzucił skargę. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że zaistniała przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym stanowi ten przepis.