II SAB/Lu 122/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w przedmiocie złożenia propozycji służby, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażającą się w braku złożenia skarżącemu propozycji służby. W piśmie z dnia 30 maja 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej. Następnie pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby, które, w ocenie strony, organ zobowiązany był złożyć na postawie art. 165 ust. 7 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r. poz. 1948). Skarżący wyjaśnił, że od dnia 1 marca 2017 r. jest funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej (poprzednio był funkcjonariuszem Służby Celnej), jednak w określonym ustawą terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby nie otrzymał, co stanowi niedopuszczalną prawnie dyskryminację skarżącego z uwagi na jego wiek. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zażalenie skarżącego na bezczynność organu rozpoznał Szef Krajowej Administracji Skarbowej argumentując w piśmie z dnia 14 lipca 2017 r., że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jest składana pracownikom i funkcjonariuszom. W skardze K. K. zarzucił Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynność, wyrażającą się w braku złożenia propozycji służb w Krajowej Administracji Skarbowej, pomimo istnienia ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego terminu do dnia 31 maja 2017 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w związku z brakiem przedstawienia skarżącemu propozycji służby i zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia skarżącemu propozycji służby uwzględniającej posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg pracy i dotychczasowe miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi (przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego) ewentualnie o jej oddalenie. W tym zakresie organ podniósł, że skarżący błędnie zinterpretował treść art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Uregulowania te umożliwiają organowi działanie polegające na tym, że organ nie przedstawia propozycji pełnienia służby. Przedstawienie takiej propozycji jest pozostawione dyskrecjonalnej woli dyrektorów izb administracji skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. W ten sposób określone są konstytucyjne ramy kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Szczegółowy zakres tej kontroli został uregulowany w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). W myśl art. 1 tej ustawy normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne (art. 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 wymienionej ustawy, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis art. 5 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 900); 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów. Jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, na mocy przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę. Treść skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wskazuje, że dotyczy ona bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającej na niezłożeniu skarżącemu propozycji służby w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r. poz. 1948). Powołana ustawa zawiera regulacje dotyczące sytuacji pracowników oraz funkcjonariuszy służby celnej w związku z utworzeniem Krajowej Administracji Skarbowej. Przepis art. 165 ust. 3 powołanej ustawy stanowi, że pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w myśl art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast przepis art. 170 powołanej ustawy stanowi, że: 1. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.; 2. pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby; 3. w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby; 4. w przypadku, o którym mowa w ust. 1, pracownikom oraz funkcjonariuszom przysługują świadczenia należne odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej w rozumieniu ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3; 4a. przepisu ust. 4 nie stosuje się do pracowników oraz funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do odprawy przysługującej w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy; 5. przepisów ust. 1 i 4 nie stosuje się do urzędników służby cywilnej, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1345, 1605 i 1807). 6. przepisy ust. 1-5 stosuje się odpowiednio do pracowników, o których mowa w art. 167 ust. 1. 7. pracownicy, o których mowa w art. 167 ust. 1, oraz funkcjonariusze pełniący służbę w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, którym nie zostanie złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w terminie do dnia 31 maja 2017 r., otrzymują pisemną informację o braku propozycji. Jak wynika z art. 165 ust. 3 zdanie 1. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, z zastrzeżeniem art. 170 tej ustawy, zatrudnieni w izbach celnych pracownicy oraz pełniący służbę w izbach celnych funkcjonariusze celni stają się z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, to jest z dniem 1 marca 2017 r. (art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Ponadto przepis art. 165 ust. 3 zd. 2 przewiduje, że w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wynika z akt osobowych skarżącego i co nie było w sprawie kwestionowane, skarżący od dnia 7 grudnia 1992 r. do 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej B. P., zaś od dnia 1 marca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. w Izbie Administracji Skarbowej w L.. Skarżący zajmował poniższe stanowiska - młodszego kontrolera celnego, kontrolera celnego, kierownika zmiany, naczelnika Oddziału Celnego w B. P., naczelnika Oddziału Celnego w K. , naczelnika Urzędu Celnego w B. P., a ostatnio młodszego eksperta Służby Celnej. Strona w skardze domaga się stwierdzenia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w związku z brakiem przedstawienia skarżącemu propozycji służby. Skarżący wnosi ponadto o nałożenia na organ obowiązku niezwłocznego przedstawienia skarżącemu propozycji służby. W ocenie Sądu, brak działań organu i jego bezczynność w tym zakresie powoduje, że zainteresowany funkcjonariusz pozbawiony byłby prawa do jakiejkolwiek weryfikacji czynności polegającej na nieprzedstawieniu propozycji służby. Obowiązkiem organu było w realiach niniejszej sprawy złożyć skarżącemu pisemną propozycję w trybie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Brak takiej propozycji i decyzji w tej sprawie powoduje na gruncie omawianych uregulowań reformujących administrację celno skarbową, że funkcjonariusz jest pozbawiony prawa do kontroli administracji publicznej w sytuacji, kiedy ustawodawca nie przewidział wprost możliwości zaskarżania decyzji w przedmiocie propozycji pełnienie służby. Pogląd o dopuszczalności kontrolowania przed organami w nowej strukturze organizacyjnej przez funkcjonariusza aktów i czynności podejmowanych w zakresie propozycji pełnienia służby daje się wyinterpretować z treści art. art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej i jej pozostałych przepisów. W konsekwencji należy przyjąć, że istnieją podstawy prawne do uznania, że taka propozycja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Takie zapatrywanie wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 801/17 stwierdzającym obowiązek organu przedłożenia stronie skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Dopuszczalną jest skarga na bezczynność organu w sprawach propozycji służby w świetle wyroku WSA w Kielcach z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Ke 71/17 (uwzględniono skargę na bezczynność organu), wyroków WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 grudnia 2017 r. o sygn. akt II SAB/Go 80/17, II SAB/Go 88/17, II SAB/Go 91/17, II SAB/Go 96/17, SAB/Go 112/17) – oddalających skargę w każdej z tych spraw. Kwestia bezczynności organu w postaci nieprzekazania przez niego odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej była przedmiotem badania przez WSA w Białymstoku w wyrokach z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 145/17 i SAB/Bk 98/17 (skargi Sąd uwzględnił). W realiach niniejszej sprawy kwestią zupełnie otwartą jest to – i tego WSA w Lublinie w wyroku nie przesądza - jaka propozycja pełnienia służby i na jakich warunkach będzie ona przedstawiona skarżącemu. Niewykluczone, że organ uzna, że nie widzi możliwości dalszego zatrudniania skarżącego i pełnienia przez niego służby w nowych strukturach administracji celno-skarbowej. Wówczas swoje stanowisko w tej sprawie organ będzie zobowiązany przedstawić skarżącemu z podaniem motywów, które zdecydowały o negatywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżącego z dnia 30 maja 2017 r. Wykluczyć trzeba absolutną autonomię organu (na którą powołuje się organ w odpowiedzi na skargę), skoro granice dopuszczalnej swobody działania organu w świetle związania organu administracji publicznej prawem powinna być zasada legalizmu (zob. Maria Jędrzejczak, Wpływ europeizacji prawa na standardy ochrony jednostki przed władzą dyskrecjonalną organów administracji publicznej, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, Rok LXXVII – zeszyt 4 – 2015,str.59). Jeśli organ podejmie pozytywną decyzję o zaproponowaniu skarżącemu nowych warunków służby i tym samym odpowie na powyższy wniosek skarżącego, również i ta propozycja (po zweryfikowaniu jej w postępowaniu przed organami administracji celno–skarbowej), będzie zaskarżalna do sądu administracyjnego, podobnie zresztą, jak i negatywne rozstrzygnięcie (uzewnętrznienie woli organu o braku możliwości przedstawienia propozycji służby z podaniem przez organ przyczyn tego stanu rzeczy i zweryfikowaniu tego wstępnego rozstrzygnięcia przed właściwym organem). Zgodnie z art. 170 ust. 2 w związku z art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej, do powstania stosunku pracy na przestawionych przez organ warunkach konieczne jest złożenie przez osobę, której przedstawiono propozycję, w terminie 14 dni od jej otrzymania, oświadczenia o jej przyjęciu. W wyniku tego, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek pracy lub stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, w ramach jednostek organizacyjnych administracji skarbowej. Pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 ustawy wprowadzające). Należy zauważyć, że co wcześniej już zasygnalizowano, że pozostaje kwestią otwartą na tym etapie postępowania, jakie skutki wywierać będzie nowa propozycja służby (bądź brak takiej propozycji). Tego ocenić nie można, ale stwierdzić trzeba, że zaniechanie organu w tym zakresie świadczy o bezczynności (niewykonaniu przez organ nakazanej ustawą czynności w postaci przedstawienia propozycji służby). Z tych też względów skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a to uzasadniało nałożenie na organ obowiązku rozstrzygnięcia - w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – o wniosku skarżącego z dnia 30 maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji służby (o czym Sąd orzekł w pkt I. wyroku). W ocenie Sądu, brak było przesłanek do uznania w rozpoznanej sprawie, że stwierdzona bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, rażąco naruszała obowiązujące przepisy prawa. Na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. znalazło to swoje odzwierciedlenie w pkt II. wyroku. W tym zakresie Sąd miał na uwadze, że w Przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadzono procedurę dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej, zaś ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej wywołuje dodatkowe komplikacje stosunków prawnych osób wykonujących swoje obowiązki w tej administracji. .