I OSK 1098/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B., R. M. i A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1856/11 w sprawie ze skargi T. B., R. M. i A. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1856/11 oddalił skargę T. B., R. M. i A. Z. (dalej powoływane jako skarżące) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Naczelnik Gminy Włocławek decyzją z dnia [...] marca 1978 r. nr [...] orzekł o przejęciu gospodarstwa rolnego o pow. [...]ha, oznaczonego nr ewidencyjnym [...], położonego we wsi N., gmina Włocławek, stanowiącego własność D. M., na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.). Wojewoda Włocławski decyzją z dnia [...] kwietnia 1978 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy Włocławek. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku A. i D. M. (w miejsce których w trakcie postępowania wstąpili skarżący jako ich spadkobiercy), decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powołanych decyzji. Po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje odmowne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że badane decyzje zostały wydane zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym. Przy tym w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Minister wywiódł, że w badanej decyzji Naczelnika Gminy Włocławek podano, że właściciel nieruchomości nie zamieszkiwał na terenie gminy, nie interesował się nieruchomością, a grunty leżały nieuprawiane od kilku lat. Natomiast z decyzji Wojewody Włocławskiego wynika, że D. i A. M. nie zamieszkiwali w niniejszym gospodarstwie, gospodarstwo nie stanowiło ich głównego źródła utrzymania, gdyż oboje pracowali poza rolnictwem w zakładach gospodarki uspołecznionej. Grunty dzierżawił T. N., który nie poddawał gruntów właściwym zabiegom agrotechnicznym przez co doprowadził do zachwaszczenia i zaniedbania. Nie dokonano z nieruchomości sprzętu zboża ze zbiorów w 1977 r. Organ podkreślił, że w dniu 9 grudnia 1977 r. został sporządzony protokół z lustracji gospodarstwa, w którym trzyosobowa komisja stwierdziła, że w latach 1975 - 1977 grunty wchodzące w skład gospodarstwa nie były wykorzystywane rolniczo. W 1977 r. zostało zasiane przez dzierżawce żyto, które nie zostało sprzątnięte i nie zaorano gruntów na zimę. Ponadto z notatki służbowej z dnia 18 sierpnia 1976 r. przez instruktora rolnego na okoliczność zagospodarowania gruntów D. M. wynika, że grunty we wsi N. o powierzchni [...]ha nie zostały przez właściciela zagospodarowane od 1975 r., a gospodarstwo nie posiadało zabudowań. Ponadto z protokółu z dnia 3 maja 1978 r. wynika, że grunty wchodzące w skład niniejszego gospodarstwa nie były obsiane i zaorane. Również z pisma z dnia 3 kwietnia 1978 r. Urzędu Gminy Włocławek wynika, że właściciel; nieruchomości nie zamieszkiwał na terenie Gminy Włocławek, nie interesował się gruntami, które były dzierżawione przez T. N. Dzierżawca źle uprawiał grunty i zaniedbywał je. W 1976 r. zasiał tylko żyto na obszarze 1 ha, a reszta gruntów odłogowała. Z kolei w 1977 r. grunty były obsiane żytem lecz zbiory nie zostały zebrane, a grunty nie zostały zaorane na zimę. Odnosząc się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzutu, że A. M. była współwłaścicielką gospodarstwa, a nie brała udziału w postępowaniu organ zauważył, że A. M. mimo, iż decyzja pierwszoinstancyjna nie została do niej skierowana została zaskarżona odwołaniem wniesionym przez skarżącą. Nadto Minister zauważył, iż zarzut ten jest niezasadny, gdyż nie może on być rozważany w kategorii wad z art. 156 § 1 k.p.a., a w konsekwencji skutkować nieważnością decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być bowiem rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosły T. B., R. M. i A. Z. zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne zastosowaniowe w niniejszej sprawie i uznanie, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji przez Naczelnika Gminy Włocławek i Wojewody Włocławskiego o przejęciu gospodarstwa rolnego. Nadto skarżące zarzuciły naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. na skutek braku należytej wnikliwości i staranności przy rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego związanego z wydaniem decyzji przez Naczelnika Gminy Włocławek i Wojewody Włocławskiego o przejęciu gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarżące zmierzają do wzruszenia decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia [...] kwietnia 1978 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy Włocławek z dnia [...] marca 1978 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Decyzje te wydano w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. "gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne." Natomiast w myśl § 1 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Treść powoływanych przepisów wskazuje, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (w tym małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Powyższa regulacja nie określa długości okresu w jakim występowało zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w znacznej części, które dawałoby podstawę do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa. Zasadnie organ wywiódł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż przedmiotowe gospodarstwo nie było poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym od 1975 r., a więc przez 3 lata gospodarcze. Organ w sposób dokładny i precyzyjny podał jakie dokumenty stanowiły podstawę do procedowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się aby przy ustalaniu tej przesłanki organ administracji naruszył w jakikolwiek sposób przepisy art. 7 i 77 k.p.a. W tym miejscu ponownie przypomnieć należy, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy przy wydaniu nadzorowanej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a nie zaś rozpoznawanie sprawy co do jej istoty. Okoliczności te wskazują iż pierwsza z przesłanek zakreślonych w art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. została spełniona. Zasadnie też ustalono, iż w gospodarstwie tym nikt nie zamieszkiwał albowiem nie posiadało ono zabudowań. Podkreślić należy, iż okoliczność ta nie była kwestionowana przez D. i A. M., a nadto w sposób nie budzący wątpliwości wynikała z akt sprawy, jak i z samej decyzji Naczelnika Gminy Włocławek z dnia [...] marca 1978 r. Małżonkowie M. utrzymywali się z pracy poza rolnictwem i jak podali we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zamieszkiwali we Włocławku. Fakty te dają usprawiedliwione podstawy do ziszczenia się drugiej z wymienionych przesłanek przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności gospodarstwa rolnego. Fakty te wskazują, że decyzje, których stwierdzenia nieważności żądają strony nie są obarczone wadą w postaci rażącego naruszenia prawa. Nie mógł odnieść pożądanego przez skarżącej skutku zarzut nie brania udziału A. M. w postępowaniu o przejęcie na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Pomijając fakt, iż A. M. była autorką odwołania od decyzji Naczelnika Gminy Włocławek z dnia [...] marca 1978 r., stwierdzić należy, iż zarzut ten może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania zakreśloną w art. 145 § 1 k.p.a., a nie zaś przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji zakreśloną w art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi okoliczność ta nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa w kontekście art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że decyzja Naczelnika Gminy Włocławek z dnia [...] marca 1978 r. dotyczy praw A. M., to jest jej prawa własności, gdyż co prawda nie wymienia tam skarżącej jako współwłaścicielki tego gospodarstwa, ale orzeka o przejęciu na własność Państwa gospodarstw rolnego o pow. [...]ha położonego w N. stanowiącego własność D. M. Powyższe okoliczności czynią zarzuty skargi nieusprawiedliwionymi, a co za tym idzie decyzja wydana w sprawie nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skarżące wniosły skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym i oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych i uznanie, że postępowanie prowadzone w trybie tych przepisów, w stosunku do nieruchomości stanowiących wspólność majątkową małżeńską może być prowadzone z udziałem obu tych osób oraz, że decyzje administracyjne nie muszą być kierowane łącznie do tych osób, 2) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym i oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych i przyjęcie, że w stosunku do nieruchomości stanowiącej wspólność majątkową małżeńską D. M. i A. M., mogło być prowadzone postępowanie z udziałem tylko jednej z tych osób t.j. D. M. oraz, że decyzje administracyjne mogły być kierowane tylko do jednej z tych osób, a nie obojga, przez co naruszono jednocześnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że nie zaistniała przesłanka nieważnościowa określona w tym przepisie, 3) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. pomimo ustalenia, że nadzorowane decyzje nie zostały skierowane do osoby będącej stroną w sprawie – współwłaścicielem nieruchomości. Zarzut ten opiera się na okoliczności, że rodzice skarżących pozostawali w ustawowej wspólności małżeńskiej majątkowej, co nakazywało organom kierować decyzje do małżonków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w istocie chodzi nie o brak udziału A. M. w postępowaniu lecz o to, że skutek w postaci odebrania nieruchomości nastąpił w stosunku do osoby, co do której w ogóle nie orzeczono o pozbawieniu jej prawa własności, co spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W punkcie wyjścia przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 P.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Odnosząc się do pierwszych dwóch zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, wskazać należy że skarżące upatrują błędnej wykładni i zastosowania powołanego przepisu prawa w tym, że decyzja badana w trybie nadzoru nie została skierowana do A. M. Badana w trybie nadzoru ostateczna decyzja Wojewody Włocławskiego, która stanowiła podstawę przejęcia przedmiotowego gospodarstwa, została wydana w wyniku wniesienia odwołania A. M. i została skierowana do D. i A. M., których organ wskazał jako właścicieli nieruchomości. Organ w sposób prawidłowy ustalił własność nieruchomości i skierował decyzje do obu właścicieli. Właśnie ta decyzja, a nie decyzja organu pierwszej instancji wywołała skutek przejęcia nieruchomości i pozostaje w obrocie prawnym. Dlatego wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło w ogóle do naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Ponadto na marginesie należy wskazać, że nawet ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy , stanowi przesłankę wznowieniową, a nie nieważnościową. Problem poprawności proceduralnej powiadomienia strony o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji w żaden sposób nie wiąże się ze zgodnością lub niezgodnością tej decyzji z prawem. Zatem w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu (niezależnie jaki zakres postępowania wadą tą jest dotknięty), zasadność ewentualnego wzruszenia decyzji ostatecznej może być analizowana tylko przez pryzmat przesłanki wznowienia postępowania. W związku z tym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należy za bezzasadne. Tym samym nie można uznać, że Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec czego Sąd nie podzielił zarzutów skarżących dotyczących nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa procesowego stanowiących przyczynę nieuwzględnienia wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi. W tej sytuacji wyrok oddalający skargę jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.