I OSK 1110/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Łd 18/19 w sprawie ze skargi P. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie wydania odpisu decyzji w sprawie z wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od P. M. na rzecz Prezydenta Miasta Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 września 2019 r. oddalił skargę P. M. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie wydania odpisu decyzji w sprawie z wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie wydania odpisu decyzji w sprawie z wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Skarżący podniósł, że Centrum Świadczeń Socjalnych w L. w dniu 21 stycznia 2019 r. nie udostępniło mu akt sprawy dotyczących wniosku A. M. o przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Wobec powyższego wystąpił do organu z kolejnymi pismami z dnia 23 stycznia 2019 r. i 29 stycznia 2019 r. Wskazał, że jest "osobą trzecią w sprawie", w której posiada interes faktyczny, jako zainteresowany w sprawie, w okolicznościach, które przedkładają się na wynik sprawy i naruszą jego prawa majątkowe. W ocenie skarżącego, powyższe uprawnia go do nieograniczonego dostępu do akt sprawy i sporządzania z nich notatek, pobierania odpisów i wyciągów. Skarżący podkreślił przy tym, że domagał się odpisów i wyciągów z akt sprawy, w tym decyzji z 2006 r. Dodał, że organ bezprawnie wypłacił zaliczki alimentacyjne na rzecz wówczas nieletniej A. M. oraz P. M. i nie poinformował o tym fakcie skarżącego. Z powyższych względów skarżący wniósł o wymierzenie organowi za bezprawną bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezprawne naruszenie prawa materialnego grzywny w wysokości 50.000 zł oraz zasądzenie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 25 000 zł. Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie, że w sprawie doszło do bezprawnego naruszenia prawa przez organ poprzez niewydanie skarżącemu w ustawowym terminie 7 dni odpisów, wyciągów z akt sprawy i fałszowania odpisu jego pisma składanego w organie w dniu 21 stycznia 2019 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta L. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego pisma przedstawił przebieg postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2006 r. przyznającą A. M. prawo do zaliczki alimentacyjnej na dzieci: P. i A. M. Podkreślił, że przepisy prawa nie nakładają na organ wypłacający świadczenie obowiązku informowania dłużnika alimentacyjnego o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej. W dniu 21 stycznia 2019 r. skarżący złożył w organie pismo, w którym wniósł o udostępnienie całości dokumentacji dotyczącej wypłaty A. M. zaliczki alimentacyjnej na rzecz P. M. i A. M., w tym wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych oraz wskazania podstawy prawnej wydania przedmiotowych decyzji. Nadto skarżący wniósł o wykazanie, czy w sprawie wydane było zawiadomienie wskazujące wysokość posiadanego przez niego zobowiązania z tytułu zwrotu wypłacanych osobom uprawnionym zaliczek alimentacyjnych. Pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. dłużnik alimentacyjny ponownie wystąpił do organu właściwego z wnioskiem o wydanie pełnej dokumentacji dotyczącej przyznania osobom uprawnionym zaliczki alimentacyjnej oraz wskazania przepisów, na podstawie których świadczenie to zostało przyznane. Zażądał również zaniechania bezprawnego działania na jego rzecz, jakie - jego zdaniem - jest prowadzone przez Wydział Świadczeń Alimentacyjnych Centrum Świadczeń Socjalnych w L. Nadto skarżący wyniósł o przedstawienie dokumentów informujących o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej oraz o wysokości powstałego w związku z tym zadłużenia wobec Skarbu Państwa. Pismem z dnia 29 stycznia 2019 r. skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania w powyższej sprawie. Organ wskazał także, iż w dniu 29 stycznia 2019 r. P. M. wniósł pismo o podobnej treści, co wcześniejsze pisma, zaś w dniu 5 lutego 2019 r. do akt sprawy wpłynęło kolejne jego pismo, w którym wniósł w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ponaglenie na bezczynność organu prowadzącego postępowanie w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Prezydent Miasta L. odmówił skarżącemu udostępnienia pełnej dokumentacji dotyczącej wypłaty zaliczki alimentacyjnej wypłacanej na rzecz P. M. i A. M., w tym udostępnienia decyzji administracyjnych zapadłych w sprawie. Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 25 lutego 2019 r. wraz z pismem stanowiącym merytoryczne odniesienie się do wniosku skarżącego z dnia 21 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] marca 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r. Organ podkreślił przy tym, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o przyznanie przedmiotowej zaliczki alimentacyjnej. Stroną w tym postępowaniu jest bowiem tylko osoba uprawniona do uzyskania tej zaliczki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta Miasta L. polegającą na bezprawnym - w ocenie skarżącego - niewydaniu mu z akt sprawy odpisu decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2006 r. podjętej w sprawie przyznania A. M. zaliczki alimentacyjnej na rzecz A. i P. M. WSA wskazał, że uprawnienie w postaci żądania wydania odpisu decyzji znajdującej się w aktach administracyjnych, jak również wyciągów z tychże akt, wglądu do nich, znajduje swą podstawę w art. 73 K.p.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu, strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Stosownie zaś do § 2 tego artykułu, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z brzmienia tego przepisu nie wynika jednak, w jakim terminie organ ma podjąć wobec strony czynności umożliwiające jej skorzystanie z uprawnień w nim określonych. Z całą jednak pewnością, wbrew temu co twierdzi skarżący w skardze, z powołanego przepisu nie wynika, aby był to "ustawowy" termin 7 dni, którego niedochowanie czyniłoby zasadnym zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie. Dokonana w rozważanym kontekście analiza akt sprawy dowodzi, że skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie odpisu przedmiotowej decyzji w drodze pisma z dnia 21 stycznia 2019 r. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na to pismo w dniu [...] lutego 2019 r., jednocześnie wydając w tym dniu postanowienie o odmowie udostępnienia skarżącemu kopii (odpisu) tej decyzji. Niewątpliwie organ podjął więc stosowne działanie w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. W tej sytuacji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, podjęte w powyższym terminie działanie organu, u podstaw którego legło posiłkowe zastosowanie art. 35 § 3 K.p.a. i wynikające z niego - wobec braku określenia przez ustawodawcę terminu na dokonanie tej czynności - przyjęcie terminu dla załatwienia sprawy administracyjnej zasługuje w pełni na aprobatę. Podniesiony zaś zarzut bezczynności organu, wobec podjętych przez organ czynności związanych z rozpatrzeniem żądania skarżącego, nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, co czyni skargę bezzasadną w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, trudno bowiem skutecznie stawiać organowi taki zarzut, skoro przepisy K.p.a. nie określają terminu na podjęcie tego rodzaju czynności, sam zaś organ posiłkując się dostępną regulacją K.p.a. pismo skarżącego rozpatrzył w terminie przewidzianym w tej ustawie dla załatwienia sprawy administracyjnej. Wszystkie przy tym żądania skarżącego były poddane analizie pracowników organu i na każde z nich otrzymywał odpowiedzi, mimo iż nie był stroną postępowania w sprawie zaliczki alimentacyjnej, a wskazane uprawnienia z zakresu dostępu do akt sprawy zastrzeżone zostały jedynie na rzecz strony postępowania. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wraz z pismem stanowiącym merytoryczne odniesienie się do wniosku skarżącego z dnia 21 stycznia 2019 r. organ doręczył skarżącemu postanowienie o odmowie udostępnienia kopii przedmiotowej decyzji, co nastąpiło w dniu 25 lutego 2019 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. M. wnosząc o jego zmianę poprzez orzeczenie, iż organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 25 000 zł, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeni zarzucono naruszenie prawa poprzez błędną jego wykładnię – art. 35 K.p.a. polegającą na przyjęciu, iż organ nie dopuścił się bezczynności albowiem odpowiedź na wniosek skarżącego wydał trzydziestego dnia, licząc od daty złożenia wniosku, podczas gdy odpowiedź powinna być wydana niezwłocznie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta L. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy strona która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek taki złożyła skarżąca kasacyjnie, druga strona nie sprzeciwiła się temu i dlatego sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jedyne uchybienie jakie zostało przypisane Sądowi pierwszej instancji przedstawione zostało jako błędna wykładnia art. 35 K.p.a., która polegać miała na przyjęciu, że "organ nie dopuścił się bezczynności albowiem odpowiedź na wniosek skarżącego wydał 30-go dnia licząc od daty złożenia wniosku, podczas gdy odpowiedź powinna być wydana niezwłocznie". W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego to zarzut wadliwego zrekonstruowania normy prawnej, to jest mylnego zrozumienia treści przepisu przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. W analizowanym przypadku autor skargi kasacyjnej, nie wskazuje w szczególności jakie reguły wykładni prawa zostały naruszone w interpretacji owej normy i w czym przejawiała się owa wadliwość. Nie wskazuje także jak, w jego ocenie, powinien być przepis ten rozumiany, a więc jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Należy zauważyć, że kwestionowane za pomocą powyższego zarzutu stanowisko Sądu pierwszej instancji jest konsekwencją oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy na tle przepisów K.p.a. i jako takie stanowi wynik stosowania prawa a nie jego błędnej wykładni. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 35 K.p.a. powinien być zatem potraktowany jako zarzut jego niewłaściwego zastosowania w sprawie. Niemniej jednak, nawet tak odczytywany zarzut zawiera dalsze wady konstrukcyjne. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 P.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 455/13). Ten wymóg w rozpoznawanej skardze kasacyjnej w odniesieniu do art. 35 K.p.a. nie został dopełniony, bowiem przepis ten składa się z pięciu jednostek redakcyjnych. Wadliwa konstrukcja omawianego zarzutu, nie uniemożliwiała jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienia się do istoty postawionego zarzutu ze względu na rozwiniętą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację pozwalającą przyjąć, że w istocie zarzut ten dotyczył art. 35 § 1, 2, i 3 K.p.a., a zarzucana postać naruszenia prawa materialnego dotyczy niewłaściwego zastosowania tych przepisów. Zrekonstruowany w powyższy sposób zarzut skargi kasacyjnej, nie mógł być jednak uznany za skuteczny. W myśl art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Skarżący kasacyjnie twierdzi, że sprawa nie została załatwiona w terminach określonych w tym przepisie, tj. bez zbędnej zwłoki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, termin bez zbędnej zwłoki (niezwłocznie) oznacza termin realny, mający na względzie okoliczności miejsca i czasu, a także regulacje zawarte w przepisach postępowania i prawa materialnego. Użyty w art. 35 § 2 K.p.a. nakaz niezwłocznego załatwienia sprawy, nie oznacza, jak tego by chciał skarżący kasacyjnie, "natychmiast". Organ powinien dysponować realnym, w konkretnych okolicznościach, czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien zatem wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności. W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że Prezydentowi Miasta L. nie można zarzucić naruszenia uregulowań zawartych w art. 35 K.p.a., w sytuacji gdy sprawa została załatwiona przed upływem miesiąca od daty złożenia wniosku. Nie bez znaczenia dla takiej oceny terminowości działania organu pozostawała okoliczność, że po złożeniu w dniu 21 stycznia 2019 r. pisma inicjującego postępowanie, skarżący składał kolejne pisma, w których treści zawierał kolejne żądania, przedstawiał swoje stanowisko, a także wnosił o udzielenie dodatkowych informacji (v. pisma z 23 stycznia 2019 r. i 29 stycznia 2019 r.). Aktywność strony bez wątpienia miała wpływ na podejmowane przez organ czynności i terminowość załatwienia sprawy. Złożenie kolejnych pism procesowych przez stronę obligowało bowiem organ do zapoznania się z ich treścią i przeanalizowania ich w kontekście podejmowanych działań w sprawie. Zasada szybkości stanowi rzecz jasna istotną dyrektywę postępowania, jednak nie może być realizowana kosztem innych zasad, szczególnie tych, które nakładają na organ obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zakresu zgłaszanych żądań. W opisanych okolicznościach nie można skutecznie zarzucić organowi bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego kasacyjnie, skoro sprawa nim zainicjowana została załatwiona nie później niż przed upływem miesiąca, a więc w terminie określonym art. 35 K.p.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.