I OSK 1119/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 430/23 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 18 stycznia 2023 r. nr SKO.PS/4110/1028/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 430/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 18 stycznia 2023 r. nr SKO.PS/4110/1028/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (k. 35, 38-41v akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej Kolegium lub skarżący kasacyjnie), zaskarżając wyrok III SA/Kr 430/23 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 24 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 20 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967, dalej dalej ustawa z 2022 r. lub unzc) przez błędną wykładnię, wyrażającą się w pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu i w konsekwencji przyjęcie, że mimo zadeklarowania przez Stronę kotła gazowego służącego zarówno do centralnego ogrzewania (co), jak i przygotowywania ciepłej wody użytkowej (cwu), jako głównego źródła ciepła gospodarstwa domowego, do centralnej ewidencji emisyjności budynków, zachodzi konieczność ustalania innego rodzaju źródła ciepła; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 24 ust. 22 unzc przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i nakazanie ustalania rodzaju głównego źródła ciepła w drodze wywiadu środowiskowego, gdy rodzaj głównego źródła ciepła wynika z deklaracji złożonej do centralnej ewidencji emisyjności budynków; II. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, podczas gdy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, w oparciu o złożoną przed dniem 11 sierpnia 2022 r. deklarację do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny z zastosowaniem obowiązujących przepisów. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (k. 50-54 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oba zarzuty materialnoprawne, z uwagi na ich charakter, należało rozpoznać łącznie. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 24 ust. 1 oraz w zw. z art. 24 ust. 22 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z "2022 r. poz. 1967" [winno być "z 2022 r. poz. 1967, zm. poz. 1991, 2127, 1285, 2236, 2243, 2687" - tempus regit actum - uw. NSA], dalej ustawa z 2022 r. lub unzc), okazał się być niezasadny. Dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest: 1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo 2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo 3) kocioł olejowy - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy (art. 24 ust. 1 unzc). Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się art. 24 ust. 22 unzc). Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r. s. 77). Nietrafnie organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do językowej wykładni art. 24 ust. 22 unzc. Skarżąca w deklaracji złożonej do centralnej ewidencji emisyjności budynków (dalej CEEB) w dniu 30 czerwca 2022 r. wskazała dla nieruchomości położonej w miejscowości B., przy ul. [...] jedno zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła, tj. kocioł gazowy służący zarówno do centralnego ogrzewania (co), jak i przygotowywania ciepłej wody użytkowej (cwu). W kolejnej deklaracji z dnia 7 września 2022 r. jako źródło centralnego ogrzewania, poza zadeklarowanym już wcześniej kotłem gazowym (służącym do przygotowywania ciepłej wody użytkowej - cwu), wskazała również na zainstalowanie i eksploatację kominka (zasilanego drewnem kawałkowym; k. 3-3v, 4-4v akt Burmistrza). Wobec sprzeczności pomiędzy złożonymi deklaracjami, niewątpliwie zaistniały wątpliwości co do faktycznego rodzaju paliwa, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe wnioskodawczyni. Trafnie w takiej sytuacji stwierdził Sąd I instancji, że wątpliwości te winny być jednoznacznie rozstrzygnięte w toku prowadzonego postępowania, bowiem tylko w takiej sytuacji podjęte w sprawie rozstrzygnięcie może odpowiadać prawu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że dokonana w przez organy administracji wykładnia art. 24 ust. 1 ustawy prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia tegoż przepisu. Jest nim zagwarantowanie przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe w sposób wskazany w ustawie. Organy w sposób nadmierny, a zatem nieuprawniony wartościują dane wynikające z CEEB, w sytuacji ich sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. Z literalnego brzmienia art. 24 ust. 1 uznc, nie wynikają przyjęte przez organ wnioski tyczące konieczności dokonywania weryfikacji wniosku, o której mowa w tym przepisie, w zakresie głównego źródła ogrzewania, jedynie przez ustalenie, jakiego rodzaju źródło ogrzewania figurowało w CEEB na dzień 11 sierpnia 2022 r., nawet jeśli okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w tej dacie gospodarstwo domowe było ogrzewane w inny sposób niż to wykazano w ewidencji. Weryfikacja wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ww. ewidencji i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 24 ust. 1 uznc - wbrew stanowisku organu odwoławczego - może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały przykładowo wymienione w art. 24 ust. 21 i ust. 22 uznc. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku ma w tym zakresie charakter otwarty. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 kpa okazał się niezasadny. Tym samym zasadnie uznał Sąd I instancji, że brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie używanego w gospodarstwie domowym skarżącego rodzaju źródła ciepła jest nie do zaakceptowania. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa organy administracji w toku postępowania, tak z urzędu jak i na wniosek, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy w badanej sprawie nie sprostały wskazanym w art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązkom. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło bowiem mimo posiadania przez organ informacji, że stan ujawniony w CEEB może różnić się od stanu rzeczywistego. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że pominięcie przez organy informacji, że skarżąca dokonała w dniu 7 września 2022 r. zmiany w zakresie rodzaju ogrzewania, jest nie do zaakceptowania zarówno w świetle art. 24 ust. 21 i 22 uznc, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów kpa. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ppsa, gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu (art. 184 ppsa).