III SA/Kr 430/23

|Sygn. akt III SA/Kr 430/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 grudnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko, Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.), Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r., sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 18 stycznia 2023 r. nr SKO.PS/4110/1028/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 18 stycznia 2023 r., nr SKO.PS/4110/1028/2022, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia 24 listopada 2022r., znak: [...] odmawiającą przyznania M. B. dodatku z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. W podstawie prawnej wskazano art. 24 ust. 1 i ust. 25b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000). Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 24 listopada 2022r. Burmistrz Miasta B. odmówił przyznania M. B. dodatku z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. W odwołaniu od tej decyzji strona zaznaczyła, że oprócz kotła gazowego używa również kominka. Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygniecie wskazał, że jak wynika to z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2022r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967), podstawę wypłaty dodatku stanowi deklaracja złożona do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r. Organ rozpoznając wniosek o wypłatę dodatku dokonuje weryfikacji wniosku, w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych tub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności : budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Stosownie do treści art. 27g ust. 1) - właściciel lub zarządca budynku lub lokalu składa do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o źródłach ciepła tub źródłach spalania paliw, o których mowa odpowiednio w art. 27a ust. 2 pkt 1 lit. a i c, zwaną dalej "deklaracją", w terminie 14 dni od dnia pierwszego uruchomienia tego źródła ciepła lub źródła spalania paliw, przy czym dla starych budynków termin ten był do 30 czerwca 2022 r. i wynika z art. 15 ust. 1 ustawy z 28 października 2020 r. o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2127 ze zm.). Ustawodawca przewidział również sankcje związane z nieterminowym wpisem źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków (co powinno nastąpić do 30.06.2022 r.). W deklaracji złożonej do CEEB w dniu 30 czerwca 2022 r. wskazano dla nieruchomości położonej w miejscowości B., przy ul. P. [...] jedno zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła, tj. kocioł gazowy służący zarówno do centralnego ogrzewania (c.o.), jak i przygotowywania ciepłej wody użytkowej (c.w.u.). W kolejnej deklaracji z dnia 7 września 2022 r. jako źródło centralnego ogrzewania, poza zadeklarowanym już wcześniej kotłem gazowym (służącym do przygotowywania ciepłej wody użytkowej - c.w.u.), wskazano również na zainstalowanie i eksploatację kominka (zasilanego drewnem kawałkowym). Analiza powyższych informacji doprowadziła Kolegium do wniosku, że organ l instancji prawidłowo uwzględnił stan wynikający z centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., do której to wprost odsyła przytoczony wyżej art. 2 ust. 1 u.d.w. Wskazano, że wyłączną podstawę prawną ustalenia stanu faktycznego pod tym względem jest stan na dzień 11 sierpnia 2022 r. Wszelkie ewentualne zmiany (korekty) deklaracji dokonywane po tej dacie w zakresie rodzaju zainstalowanego i używanego w zainstalowanym kotle paliwa, w ocenie organu II instancji nie mogą być uwzględniane w toku postępowania w przedmiocie przyznania wnioskowanego dodatku. W złożonej przed dniem 11 sierpnia 2022 r. deklaracji kominek w ogóle nie został wymieniony. W skardze na ww. decyzję SKO w Tarnowie zawartą w piśmie z dnia 21 lutego 2023 r. skarżąca podniosła, że dokonała zmiany deklaracji, co uzasadnia przyznanie dodatku. Faktycznie ogrzewa swój dom kominkiem, co organ mógł stwierdzić na podstawie wywiadu środowiskowego, o który wnioskowała. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona w sprawie kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do stwierdzenia naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie kompetencji kasatoryjnych. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej ww. dodatku. W sprawie podobnej pod względem faktycznym i prawnym orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie m.in. w wyroku z dnia: 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 139/23 oraz 3 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 817/23, baza CBOSA) i Sąd w tut. składzie podziela poglądy tam zawarte, przyjmując je jako własne. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967 - dalej powoływanej jako "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"), a w szczególności art. 24 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest: 1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo 2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo 3) kocioł olejowy - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Zatem dla otrzymania dodatku koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach urządzenie grzewcze, to jest w szczególności: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy. W tej sprawie, w toku postępowania administracyjnego nie zostało w sposób jednoznaczny ustalone, jakie jest główne źródło ciepła gospodarstwa domowego skarżącej. W ocenie Sądu za nietrafne należy uznać stanowisko organu II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji: "Analiza powyższych informacji doprowadziła skład orzekający Kolegium do wniosku, że organ l instancji prawidłowo uwzględnił stan wynikający z centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 roku, do której to wprost odsyła przytoczony wyżej art. 2 ust. 1 u.d.w. Wyłączną podstawę prawną ustalenia stanu faktycznego pod tym względem jest bowiem stan na dzień 11 sierpnia 2022 r. Wszelkie ewentualne zmiany (korekty) deklaracji dokonywane po tej dacie w zakresie rodzaju zainstalowanego i używanego w zainstalowanym kotle paliwa, nie mogą być uwzględniane w toku postępowania w przedmiocie przyznania wnioskowanego dodatku. W złożonej przed 11 sierpnia 2022r. deklaracji kominek w ogóle nie został wymieniony." Należy też w tym miejscu pobocznie zaznaczyć, że podstawą orzekania była ustawa o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, a nie ustawa o dodatku węglowym – jak omyłkowo wskazuje organ odwoławczy. Wobec sprzeczności pomiędzy złożonymi w sprawie deklaracjami dotyczącymi źródeł ciepła ( z dnia 30 czerwca 2023 r. oraz dnia 27 września 2023 r.) zaistniały jednakże wątpliwości co do faktycznego źródła, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe skarżącej, szczególnie, że przedmiotowe okoliczności skarżąca podnosiła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wątpliwości te powinny być w sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte jako mające charakter istotny w świetle treści art. 24 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, powyższe jednoznacznie ilustruje, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wykładnia art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe w sposób wskazany w ustawie. Organ zajął bowiem stanowisko, że wskazana w art. 24 ust. 1 ustawy data, to jest 11 sierpnia 2022 r. stanowi jedyny wyznacznik dla weryfikacji źródła ciepła danego gospodarstwa domowego poprzez sprawdzenie, jakie źródło ogrzewania figurowało w tej dacie w centralnej ewidencji emisyjności budynków. Dokonana przez organ wykładnia wskazanego przepisu jest błędna. Z literalnego brzmienia wskazanego przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, przede wszystkim nie wynikają przyjęte przez organ wnioski, to jest powiązanie go z art. 24 ust. 21 ustawy w ten sposób, iż przyjęto, że dokonywana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta weryfikacja wniosku, o której mowa w tym przepisie, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, ma być dokonywana przez organ jedynie poprzez ustalenie jakiego rodzaju źródło ogrzewania figurowało w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nawet jeśli okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w tej dacie mieszkanie było ogrzewane w inny sposób niż to wykazano w ewidencji (np. tak jak w przedmiotowej sprawie, na co wskazywała skarżąca w postępowaniu administracyjnym). W przedmiotowej sprawie nie uwzględniono treści przepisów art. 24 ust. 21 i 22 ustawy, zgodnie z którymi dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 25 ust. 2 ustawy stosuje się. Z treści powołanych wyżej przepisów wynika, że weryfikacja wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały przykładowo wymienione w art. 24 ust. 21 i ust. 22 ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku ma w tym zakresie charakter otwarty. Tym samym brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie używanego w gospodarstwie domowym skarżącego rodzaju źródła ciepła jest w ocenie Sądu nie do zaakceptowania, tak w świetle art. 24 ust. 1 i następnych ustawy, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."). Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu jak i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy nie sprostały wskazanym w art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. obowiązkom. Do wydania zaskarżonej decyzji zostało bowiem pomimo posiadania przez organ informacji, że stan ujawniony w centralnej ewidencji emisyjności budynków może różnić się od stanu rzeczywistego. Dostrzec też należy, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organy poinformowały wcześniej stronę stosownie do obowiązku wynikającego z art. 79a ustawy k.p.a. o możliwości wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony poprzez wskazanie przesłanek zależnych od strony, które w ocenie organu na dzień wysłania informacji nie zostały spełnione lub wykazane. W świetle powołanych przepisów art. 7 i art. 77 § k.p.a. oraz art. 24 ust. 1, ust. 21 i ust. 22 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, Sąd uznał za nieuprawniony pogląd, jakoby żaden przepis ustawy nie dawał organom uprawnień do badania ewentualnych rozbieżności między wpisami w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., a stanem rzeczywistym. Przeciwnie, ustalenie powyższego stanowiło obowiązek organu. Powołując się na pogląd sądów administracyjnych wydany na kanwie tożsamych pod względem faktycznym i prawnym spraw, należy wskazać, że "Badanie sprawy o wypłatę dodatku z art. 24 ust. 1 ustawy z 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw jest wszechstronne. Organ nie może poprzestawać wyłącznie na badaniu wniosku o wypłatę dodatku, ani danych z Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków. Warte podkreślenia jest chociażby to, że w art. 24 ust. 21 ustawy wskazuje się obowiązek rozpoznania spraw tej kategorii w szczególności w oparciu o dane wskazane w tym przepisie. Ustawodawca ustanawia więc katalog otwarty środków dowodowych, które mają pomóc w rozpoznaniu sprawy" (tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 258/23). "Weryfikacja wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 24 ust. 1 ustawy z 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały przykładowo wymienione w art. 24 ust. 21 i ust. 22 ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku ma charakter otwarty. Tym samym odmowa przyznania świadczenia wobec ustalenia, że rzeczywiście używane paliwo jest inne niż figurowało w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. jest w ocenie Sądu nie do zaakceptowania, tak w świetle art. 24 ust. 1 i następnych ustawy, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego" (tak WSA w Krakowie w wyroku z 3 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 817/23). Z powyższych względów, stanowisko organu sprowadzające się do stwierdzenia, że w sprawach dotyczących dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła nie uwzględnia się wyników postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Stosownie do powołanych przepisów art. 7 i art. 77 § k.p.a. oraz art. 24 ust. 1, ust. 21 i ust. 22 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, Sąd uznał za nieuprawniony pogląd, jakoby żaden przepis ustawy nie dawał organom uprawnień do uwzględnienia wyników badania ewentualnych rozbieżności między wpisami w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., a stanem rzeczywistym. Przeciwnie, ustalenie i uwzględnienie powyższego stanowiło obowiązek organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. III SA/Kr 139/23, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.