I OSK 1131/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska – spr., Sędziowie NSA Irena Kamińska, Jerzy Krupiński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 124/07 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 124/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpatrzeniu sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył przebieg postępowania administracyjnego i treść wydanych decyzji stwierdzając, co następuje. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] odmówił przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do niego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącej wynosił 542,33 zł i przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm. (dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych) wynoszące 504 zł. Ponadto stwierdził, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 5 ust. 3 tej ustawy, ponieważ miesięczny dochód rodziny przekracza kwotę uprawniająca ją do zasiłku rodzinnego o kwotę wyższą od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego, czyli 48 zł, o 76,68 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że dochód rodziny skarżącej ustalono na podstawie dochodu osiągniętego w 2005 r., który wyniósł wówczas 13 016,00 zł. Z akt administracyjnych wynika, że rodzina skarżącej składa się z niej samej oraz jej dziecka. W odwołaniu skarżąca wniosła o uwzględnienie utraty dochodu z uwagi na fakt, że od stycznia 2006 r. jest zatrudniona na umowę o pracę na ½ etatu i zarabia 500 zł brutto miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji odnośnie do wysokości dochodu rodziny skarżącej. Ustosunkowując się do podniesionej w odwołaniu kwestii pomniejszenia dochodu w stosunku do roku poprzedniego, organ drugiej instancji wyjaśniał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, że utracony przez skarżącą dochód pochodził wyłącznie z umowy o dzieło, taki zaś jest wyłączony na podstawie art. 3 pkt 23 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych z pojęcia utraty dochodu. W skardze na powyższą decyzję zarzucono organowi naruszenie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazując na naruszenie art. 5 ust. 3 skarżąca argumentowała, że dochód osoby uczącej się, którą jest jej córka, został przekroczony w stosunku do kryterium dochodowego o 38,33 zł, czyli o kwotę niższą od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego. Odnośnie natomiast do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 4 skarżąca podniosła, że należało uwzględnić utratę jej dochodów niezależnie od ich źródła. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał zaprezentowane wcześniej stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pierwszej kolejności zbadał zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując, iż przepis ten dotyczy sposobu obliczenia dochodu rodziny, a od dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę zależy nabycie prawa do zasiłku rodzinnego (art. 5 ust. 1 powołanej ustawy). Powołany zarzut oceniony został jako niezasadny, z tego powodu, że skarżąca nie kwestionowała, iż źródłem dochodu, który utraciła, była umowa o dzieło, a utrata dochodu pochodzącego z takiego źródła, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji powołując się na ustawową definicję utraty dochodu zawartą w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest uznawana za utratę dochodu, która w myśl art. 5 ust. 4 tej ustawy powoduje pomniejszenie dochodu rodziny. Odnosząc się do drugiego z podniesionych w skardze zarzutów Sąd pierwszej instancji powołał się na wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach, podkreślając, że wykładnia ta dotyczy występującej w rozpatrywanej sprawie, jednej z dwóch sytuacji wskazanych w tym przepisie, mianowicie dochodu rodziny, a nie dochodu osoby uczącej się. Jak podkreślił Sąd, pojęcie "osoba ucząca się" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych ma inne, niż potoczne znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w tej ustawie mowa jest o osobie uczącej się, oznacza to osobę pełnoletnią ucząca się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub zasądzeniem od rodziców na jej rzecz alimentów, jeżeli wyrok sądu orzekający alimenty został wydany przed osiągnięciem pełnoletniości przez osobę ucząca się. W tym znaczeniu, jak wskazał Sąd, osobą uczącą się nie jest niepełnoletnie dziecko skarżącej. Dokonując wykładni art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następnie, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł, zaś w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. Natomiast w art. 5 ust. 3 powołanej ustawy przewidziano, że w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Odnosząc się do zastosowanej przez organy gramatycznej wykładni wskazanych przepisów Sąd pierwszej instancji przyznał, że ustawodawca użył dwóch różnych pojęć, mówiąc raz o "dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę", później zaś o "dochodzie rodziny". W konsekwencji tego, w pierwszym przypadku, występującym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać odpowiednio kwoty 504 zł lub 583 zł. Natomiast w drugim przypadku, występującym w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny nie może przekraczać kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany. W uzasadnieniu wyroku podkreślono jednak, że ustawodawca nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "kwota uprawniająca daną rodzinę do zasiłku rodzinnego". Mając zatem na uwadze treść przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych może to być kwota niższa lub równa 504 zł lub 583 zł, gdyż takie kwoty uprawniają rodzinę do zasiłku rodzinnego, ale może to być też kwota mniejsza lub równa kwocie przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny, która podzielona przez liczbę członków rodziny daje kwotę niższą lub równą 504 zł lub 583 zł. W tej sytuacji stosowanie wykładni tylko gramatycznej, opartej na ustawowej definicji pojęcia "dochód rodziny", zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w ocenie Sądu pierwszej instancji, prowadziłoby do naruszenia zasady równości i tym samym pozostawałoby w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP. Dokonując wykładni systemowej Sąd wskazał, iż w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasada równości jest realizowana poprzez przyjęcie kryterium dochodowego ustalanego z uwzględnieniem liczby członków rodziny (formuła "w przeliczeniu na osobę"). Podniesiono, że to zrozumiałe i zasadne, gdyż nie są w równej sytuacji rodzinny osiągające taki sam dochód, gdy dochód ten służy zaspokojeniu potrzeb bytowych różnej liczbie członków tych rodzin. Ta sama zasada – jak wywiódł Sąd pierwszej instancji - winna być stosowana także wtedy, gdy ustawodawca zdecydował się wprowadzić mechanizm zachowania uprawnienia do zasiłku rodzinnego mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Przyjęcie jednakowej kwoty dopuszczalnego przekroczenia kryterium dochodowego dla wszystkich rodzin, bez względu na liczbę ich członków, w opinii Sądu pierwszej instancji, narusza mechanizm zapewnienia równości, który ustawodawca przy przyznaniu zasiłków rodzinnych przyjął. Wskazując na brak widocznego racjonalnego wytłumaczenia dla naruszenia w tym przypadku zasady jednakowego traktowania obywateli tj. zasady równości oraz na obowiązek stosowania wykładni w zgodzie z konstytucją, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi o dochód rodziny na osobę, a zatem kwota uprawniająca daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której w tym przepisie mowa, to w zależności od sytuacji faktycznej 504 zł lub 583 zł. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd stwierdził, że orzekające w rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej naruszyły przepis ustawy, zaś naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż z ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej wynika, że dochód rodziny skarżącej na osobę wynosi 542,33 zł, a więc nie przekracza kryterium dochodowego w wysokości 504 zł o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny przysługujący w okresie, na który jest ustalany, czyli 48 zł. Uchylając zaskarżone decyzje Sąd zobowiązał organy, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zasiłku rodzinnego i dodatków do niego dla skarżącej, uwzględniły przedstawioną wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., zaskarżając orzeczenie w całości, żądając jego uchylenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że dochód rodziny, o którym mowa w art. 5 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. W ramach uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej powołano się na literalną treść art.5 ust. 3 i art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazano, że cytowany przepis prawa wyraźnie stanowi o przekroczeniu dochodu rodziny. W przepisie tym nie mówi się o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę, jak to ma miejsce w ust.1 powołanego przepisu, a także brak jest odesłania do ust.1 art.5 w tym zakresie. W tej sytuacji – w ocenie kasatora - brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że dochód ten winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej uzupełniono stwierdzeniem, że odrzucenie jasnych i niebudzących wątpliwości wyników wykładni gramatycznej i odwołanie się do zasad konstytucyjnych doprowadziło w efekcie do zmiany brzmienia przepisu prawa, a w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię. Wskazano przy tym, że wykładnia językowa jest podstawowym rodzajem wykładni, a odstępstwa od niej dopuszczalne są wyjątkowo. Powołano się w tym zakresie na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle którego, wykładnia gramatyczna ma pierwszeństwo przed innymi metodami wykładni (wyrok z dnia 12.06.2002r. p 13/01, OTK-A 2002/4/42; wyrok z dnia 24.1 1.2003r. K 26/03, OTK-A 2003/9/95, V K 337/03, Prokuratura i Prawo 2004/11-12/5, wyrok NSA z 1 992r. z 7.10.1992r. SA/Po 1167/92, Wspólnota 1993/40/18, wyrok NSA z 26.01.2001r. I SAJLu 1176/99, Biuletyn Skarbowy 2001/4/22, wyrok NSA z 17.02.1997r. SA/Ka 2826/95 Lex nr 29739). Podkreślono, że dopuszczalność innych reguł wykładni ograniczona jest do przypadków, gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznego wyniku tzn., gdy z językowego punktu widzenia możliwe jest co najmniej dwojakie rozumienie tekstu prawnego, innymi słowy, gdy na tle dopuszczalnych reguł znaczeniowych języka etnicznego sens przepisów był wieloznaczny. Jednocześnie podkreślono, iż zasada wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją nie może prowadzić do podważenia jednoznacznego rezultatu wykładni językowej. Podsumowując powyższe wywody w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że odrzucenie w zaskarżonym wyroku wykładni językowej i logicznej przepisu art.5 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych skutkuje naruszeniem przez Sąd tego przepisu poprzez jego błędną wykładnię. Podano ponadto, iż Sąd stosujący prawo nie może zmieniać istoty i znaczenia przepisów prawa nawet, jeżeli uzna je za niesprawiedliwe. Jeżeli zatem ustawodawca, redagując art. 5 ust. 3 ustawy skonstruował warunki nabycia uprawnienia do zasiłku rodzinnego, nie jest rzeczą organów administracji publicznej, ani sądów korygowanie tych przesłanek w drodze wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.(dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną zauważyć należy, że konstrukcja skargi w zakresie redakcji zarzutów w niej zawartych spełnia wymogi wynikające z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w efekcie powoduje możliwość jej merytorycznego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przez Sąd art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest uzasadniony. Przepis art. 5 ust. 3 stanowi, że w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. prezentuje pogląd, że brak jest podstaw, by uznać, że intencją ustawodawcy było potraktowanie dochodu rodziny, o którym stanowi przepis art. 5 ust. 3 ustawy, jako dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Przemawiać ma za tym definicja dochodu rodziny zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy – zgodnie z tym przepisem dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego reguły wykładni systemowej nie pozwalają jednak na to, aby tylko w zakresie przekroczenia kwoty uprawniającej rodzinę do świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego przyjmować inne zasady ustalania dochodu niż te, które wynikają z treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. W przepisach tych jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę. Tak też powinien być rozumiany dochód rodziny, o którym mowa w art. 5 ust. 3. Okoliczność, iż w art. 5 ust. 3 brak jest odesłania do regulacji zawartej w dwóch wcześniejszych przepisach nie może oznaczać, że art. 5 ust. 3 wprowadza regulację szczególną. Rację ma Sąd I instancji uznając, że skoro wszystkie omawiane unormowania zawarte są w jednym artykule, to wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego przemawia za celowością takiej właśnie wykładni. Artykuł 5 ust. 1 i ust. 2 reguluje zasady ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Przy wykładni art. 5 ust. 3 dla określenia dochodu na rodzinę uprawniającą do zasiłku rodzinnego art. 5 ust. 1 lub ust. 2 ma zastosowanie wprost. Nie można zatem przyjąć, że tylko w zakresie przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego przyjmuje się inne zasady jego ustalenia. Taka wykładnia jest bowiem sprzeczna z regułami wykładni systemowej, która nakłada obowiązek uwzględnienia całości rozwiązania prawnego, a nie budowania normy prawnej na podstawie wykładni określonej jednostki redakcyjnej w oderwaniu od kontekstu całego przepisu. Nie sposób również abstrahować od tego, że od 6 lipca 2007r. przepis art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Sąd orzekający w sprawie ma nie tylko prawo, ale i obowiązek przy budzącym wątpliwości unormowaniu prawnym stosować reguły wykładni dla jego właściwej interpretacji. Przy czym nie może ograniczać się do wykładni tylko językowej, jeżeli wykładnia ta nie pozwala na usunięcie wszystkich wątpliwości. W omawianej sprawie, Sąd posiłkował się wykładnią systemową. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje to za słuszne i w pełni podziela oparte na dokonanej wykładni poglądy wyrażone w uzasadnieniu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.