II SA/Gd 124/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowi Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 września 2006 r., nr [...]. Prezydent Miasta decyzją z dnia 1 września 2006 r. odmówił przyznania skarżącej K. S. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do niego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na jej dziecko E.. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej stwierdził, że miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącej wynosił 542,33 zł i przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynoszące 504 zł. Ponadto wskazał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 5 ust. 3 tej ustawy ponieważ miesięczny dochód rodziny przekracza kwotę uprawniająca ją do zasiłku rodzinnego o kwotę wyższą od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego, czyli 48 zł, o 76,68 zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że dochód rodziny skarżącej ustalono na podstawie dochodu osiągniętego w 2005 r., który wyniósł wówczas 13.016 zł. Z akt administracyjnych wynika, że rodzina skarżącej składa się z niej samej oraz jej dziecka E.. W odwołaniu skarżąca wniosła o uwzględnienie utraty dochodu. Twierdziła w związku z tym, że od stycznia 2006 r. jest zatrudniona na umowę o pracę na ½ etatu i zarabia 500 zł brutto miesięcznie. Rozpoznając odwołanie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 grudnia 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji odnośnie do wysokości dochodu rodziny skarżącej. Odnosząc się zaś do tego, co skarżąca podniosła w odwołaniu stwierdził, odwołując się do uzupełnionego postępowania dowodowego, że utracony przez skarżącą dochód pochodził wyłącznie z umowy o dzieło, taki zaś jest wyłączony na podstawie art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych z pojęcia utraty dochodu. Skarżąca od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skargę do sądu administracyjnego, w której zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 twierdziła, że dochód osoby uczącej się, którą jest jej córka, został przekroczony w stosunku do kryterium dochodowego o 38,33 zł, czyli o kwotę niższą od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego. Z kolei odnośnie do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 4 twierdziła, że należało uwzględnić utratę jej dochodów niezależnie od ich źródła. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut skarżącej naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 139 z 2006 r., poz. 992 ze zm.), gdyż przepis ten dotyczy sposobu obliczenia dochodu rodziny, a od dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę zależy nabycie prawa do zasiłku rodzinnego (art. 5 ust. 1 powołanej ustawy). Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż skarżąca nie kwestionuje, iż źródłem dochodu, który utraciła, była umowa o dzieło. Utrata dochodu pochodzącego z takiego źródła, jak wynika z ustawowej definicji utraty dochodu zawartej w art. 3 pkt 23, nie jest zaś uznawana za utratę dochodu, która w myśl art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych powoduje pomniejszenie dochodu rodziny. Zatem pomijając przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji fakt utraty przez skarżącą dochodu z umowy o dzieło nie naruszono prawa. Przechodząc do drugiego zagadnienia, mianowicie zachowania prawa do zasiłku rodzinnego mimo przekroczenia kwoty dochodu uprawniającego rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, należy dokonać wykładni art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który taką sytuację reguluje. Przy czym od razu należy zastrzec, że wykładnia ta dotyczyć będzie występującej w niniejszej sprawie jednej z dwóch sytuacji wskazanych w tym przepisie, mianowicie dochodu rodziny, a nie dochodu osoby uczącej się. To rozróżnienie jest konieczne dlatego, że ze skargi wynika, iż skarżąca uważa, że w jej sprawie występuje sytuacja dotycząca osoby uczącej się, którą jest jej córka. Takie twierdzenie skargi nie jest trafne, gdyż osoba ucząca się na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych ma inne niż potoczne znaczenie. Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w tej ustawie mowa jest o osobie uczącej się, to oznacza to osobę pełnoletnią ucząca się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub zasądzeniem od rodziców na jej rzecz alimentów, jeżeli wyrok sądu orzekający alimenty został wydany przed osiągnięciem pełnoletniości przez osobę ucząca się. Jak widać dziecko skarżącej, choćby z tego powodu, że urodziło się – jak wynika z akt administracyjnych - w 1996 r. nie jest osobą uczącą się w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kontynuując wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł, zaś w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. Natomiast art. 5 ust. 3 powołanej ustawy stanowi, że w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Pozostając przy gramatycznej wykładni wskazanych przepisów należy zauważyć, że ustawodawca użył dwóch różnych pojęć. Raz mówi o "dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę", później zaś o "dochodzie rodziny". W pierwszym przypadku, występującym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać odpowiednio kwoty 504 zł lub 583 zł. Natomiast w drugim przypadku, występującym w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny nie może przekraczać kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą klub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany. Ustawodawca nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "kwota uprawniająca daną rodzinę do zasiłku rodzinnego". Mając na uwadze treść przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych może to być kwota niższa lub równa 504 zł lub 583 zł, gdyż takie kwoty uprawniają rodzinę do zasiłku rodzinnego. Może to być jednak także kwota mniejsza lub równa kwocie przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny, która podzielona przez liczbę członków rodziny daje kwotę niższą lub równą 504 zł lub 583 zł. Stosując wykładnię tylko gramatyczną, w szczególności uwzględniając ustawową definicję pojęcia "dochód rodziny" zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należałoby opowiedzieć się za drugim z przedstawionych rozwiązań. Jednakże taka gramatyczna jedynie wykładnia prowadzi do naruszenia zasady równości i tym samym pozostawała by w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP. W ustawie o świadczeniach rodzinnych zasada równości jest realizowana poprzez przyjęcie kryterium dochodowego ustalanego z uwzględnieniem liczby członków rodziny (formuła "w przeliczeniu na osobę"). Jest to zrozumiałe i zasadne, gdyż nie są w równej sytuacji rodzinny osiągające taki sam dochód, gdy dochód ten służy zaspokojeniu potrzeb bytowych różnej liczbie członków tych rodzin. Taka sama zasada winna być stosowana także wtedy, gdy ustawodawca zdecydował się wprowadzić mechanizm zachowania uprawnienia do zasiłku rodzinnego mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Przyjmując taką samą kwotę dopuszczalnego przekroczenia kryterium dochodowego dla wszystkich rodzin, bez względu na liczbę ich członków ustawodawca narusza mechanizm zapewnienia równości, który sam przy przyznaniu zasiłków rodzinnych przyjął. Kwota dopuszczalnego przekroczenia kryterium dochodowego (obecnie 48 zł) nie jest taka sama dla wszystkich rodzin. Na przykład dla rodziny dwuosobowej będzie to 24 zł na osobę, zaś dla rodziny sześcioosobowej będzie to 8 zł na osobę. W świetle tego przykładu widać, że zasada równości, a więc zasada jednakowego traktowania obywateli będących w podobnej sytuacji zostałaby naruszona, gdyby nie uwzględnić, iż w art. 5 ust. 3 chodzi o dochód rodziny na osobę. Zaznaczyć przy tym należy, że nie ma widocznego racjonalnego wytłumaczenia dla naruszenia w tym przypadku zasady równości. Mając to wszystko na względzie, stosując wykładnię w zgodzie z konstytucją, należy przyjąć, że w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi o dochód rodziny na osobę. W związku z tym kwota uprawniająca daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której w tym przepisie mowa, to w zależności od sytuacji faktycznej 504 zł lub 583 zł. Zaznaczyć też trzeba, że w orzecznictwie utożsamiano już użyte w art. 5 ust. 3 pojęcie "dochód rodziny" z użytym w art. 5 ust. 1 pojęciem "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę". Przyjęto tak w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach o sygnaturach akt I SA/Wa 1778/04 (Baza LEX nr 188735 ), I SA/Wa 191/06 (Baza LEX nr 197471) i I SA/Wa 1469/04 (Baza LEX nr 192954). Dla porządku zauważyć jednakże też trzeba, że przyjmowano również odmiennie, czego przykładem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 631/06. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzić trzeba, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej naruszyły ten przepis, zaś naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż z ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej wynika, że dochód rodziny skarżącej na osobę wynosi 542,33 zł, a więc nie przekracza kryterium dochodowego w wysokości 504 zł o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny przysługujący w okresie, na który jest ustalany, czyli 48 zł. W związku z tym zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlegają uchyleniu. Uwzględnieniu skargi nie stoi przy tym na przeszkodzie fakt, iż zarzuty skargi podniesione przez skarżącą okazały się nietrafne, gdyż zgodnie z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. W związku z uwzględnieniem skargi sprawa zasiłku rodzinnego i dodatków do niego dla skarżącej będzie ponownie rozpoznana. Przy tym ponownym rozpoznaniu organy administracji uwzględnią przedstawioną wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji.