I OSK 1131/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 357/14 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zobowiązanie do jej zwrotu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 30 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Wr 357/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę K.S. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z [...] grudnia 2013 r. wydane w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zobowiązania do jej zwrotu. Sąd I instancji stwierdził, że zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia w sprawie dotyczy tego, co w odniesieniu do konkretnej osoby jest źródłem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej: sama ustawa, decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Odnotowując rozbieżność stanowisk Sąd I instancji przyjął, że przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady, konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy powinien zostać określony już w decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt. W rezultacie nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej), przez osobę wskazaną w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej, przez taką osobę (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2726/12, z 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12, z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10). Stanowisko zajęte w tej kwestii przez Sąd I instancji było odmienne od stanowiska przyjętego przez organy orzekające w sprawie. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisów art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 2 pkt 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Skoro nie doręczono skarżącej decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt babci w domu pomocy społecznej oraz wskazującej ją jako zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, to nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art.104 ust.3 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika bowiem, że wobec skarżącej nie prowadzono wcześniej postępowania zmierzającego do wskazania jej, jako osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty z tytułu pobytu babci w Domu Pomocy Społecznej. Skarżąca została wprawdzie zawiadomiona pismem z 8 sierpnia 2012 r. o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania babci do domu opieki społecznej, jednakże nie wydano i nie doręczono jej decyzji, z której wynikało, że ciąży na niej obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Ustalenia dotyczące możliwości zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej podjęto natomiast już po wydaniu decyzji o umieszczeniu osoby uprawnionej w Domu Pomocy Społecznej i decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za ten pobyt. Z dokumentacji sprawy wynika, że [...] września 2012 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wydał decyzję o skierowaniu babci skarżącej do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych Zgromadzenia Sióstr Franciszkanek Marii Nieustającej Pomocy [...], wskazując, że przewidywany termin umieszczenia nastąpi "około 2013/2014 roku". Następnie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej [...] wydał w dniu [...] października 2012 r. decyzję o zmianie decyzji z [...] września 2012 r. i skierował babcię skarżącej do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w [...]. Natomiast w odrębnie wydanej decyzji z [...] listopada 2012 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej [...] ustalił od dnia przyjęcia, tj. od 26 października 2012 r. opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Adresatem tej decyzji była wyłącznie osoba skierowana do Domu Pomocy Społecznej i tylko jej doręczono tę decyzję. Z decyzji tej wynika, że organ administracji, działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazał babcię skarżącej jako jedyną osobę zobowiązaną do ponoszenia opłaty i tylko w odniesieniu do niej ustalił jej wysokość. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być natomiast: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 ustawy, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Strona powinna dokładnie znać treść ciążącego na niej obowiązku, aby mogła z niego się wywiązać. Dopiero uchylanie się od skonkretyzowanego obowiązku upoważniało będzie organ do wydania decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę. Zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku; powinien znać warunki odpłatności za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, aby nie być zaskakiwanym wysokością tej opłaty, ustalanej dopiero decyzją nakazującą zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, wyrok WSA w Białymstoku z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 636/11, wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2011r., sygn. akt VIII SA/Wa 1086/10, wyrok WSA w Łodzi z 12 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 1411/10). W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej P.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, poprzez wadliwe przyjęcie, iż: 1. w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej u.p.s.) adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być osoby z kręgu podmiotów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3/ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.s., a tym samym twierdzenie, że obowiązek ponoszenia przez zstępnego opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie wynika z mocy ustawy i wymaga konkretyzacji w formie decyzji podejmowanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s.; 2. w świetle art. 104 ust. 3 w związku art. 61 ust. 3 u.p.s. - wydanie decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi (z tytułu opłat wniesionych zastępczo przez gminę) przez zstępnego oraz termin jej zwrotu wymaga uprzedniego podjęcia decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, którą powinien wnosić zstępny i że ww. regulacja jest podstawą do dochodzenia przez gminę zwrotu poniesionych wydatków jedynie w sytuacji, gdy zstępny, którego obowiązek wnoszenia opłaty został nałożony w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, lub zstępny, który podjął się wnoszenia opłaty na podstawie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., nie wywiązuje się z obowiązku ponoszenia opłaty, a tym samym - o niemożności dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych przez gminę w odniesieniu do osób, które odmówiły zawarcia/nie zawarły ww. umowy; 3. w świetle art. 59 ust. 1 ustawy - decyzję ustalającą kieruje się też do gminy; 4. w świetle art. 64, w związku z art. 59 ust. 1 ustawy - w decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej rozstrzyga się ("ewentualnie") o zwolnieniu w całości (lub w części) z obowiązku wnoszenia tej opłaty. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono, że powodem skargi kasacyjnej jest niepodzielenie przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego zaprezentowanej w postępowaniu administracyjnym przez organy administracji publicznej - w zakresie dotyczącym zasad i trybu i ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby wskazywane w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.p.s. Obowiązek małżonka, zstępnych i wstępnych wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowi on punkt wyjścia dla konkretyzacji przedmiotowej opłaty (art. 62 ust. 2 pkt 2), przy czym w analizowanym zakresie nie odbywa się to w drodze decyzji administracyjnej podejmowanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, lecz poprzez zawarcie umowy, o której w art. 103 ust. 2 ustawy, ewentualnie - poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy. Nie znajduje prawnego uzasadnienia pogląd prezentowany w wyroku WSA, zgodnie z którym: - obowiązek wnoszenia opłaty w stosunku do osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2/ust. 2 pkt 2 ustawy, nie powstaje ex lege, lecz wymaga konkretyzacji, co do osoby i co do wysokości, w drodze decyzji podejmowanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy; - umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, ani udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy "nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty ponoszonej przez taką osobę" (z powodu konieczności wydania w stosunku do osoby wskazywanej w art. 61 ust. 1 pkt 2/ust. 2 pkt 2 ustawy, decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy). Obowiązek opłaty we wskazanym zakresie powstaje ex lege, a treść związanego z nim publicznoprawnego stosunku materialnego dookreślana jest - w zakres ie wymaganej in concreto wysokości opłaty, albo w drodze umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, albo na mocy decyzji podejmowanej na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że znajdujące w tym przypadku zastosowanie przepisy nie uzasadniają poszerzania zakresu podmiotowego decyzji podejmowanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2/ust. 2 pkt 2 ustawy. W aktualnym stanie prawnym nie znajduje prawnego umocowania pogląd dopuszczający ustalenie opłaty w stosunku do gminy - na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2/ust. 2 pkt 2 ustawy. Podobnie też należy ocenić twierdzenie opowiadające się za dopuszczalnością obejmowania zakresem decyzji ustalającej opłatę także kwestii ewentualnych zwolnień, o których mowa w art. 64 ustawy. W tym kontekście wystarczy wskazać, że w tym przepisie jest mowa o "osobach wnoszących opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej". Postanowieniem z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1131/15 na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., skład orzekający w niniejszej sprawie, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: 1. czy obowiązek ponoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930) opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby powstaje z mocy prawa, czy też na mocy decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy? 2. w przypadku udzielenia na pytanie postawione w pkt 1 odpowiedzi wskazującej na konieczność wydania decyzji, czy decyzja ta może obejmować okres sprzed daty jej wydania? Postanowieniem z dnia 9 października 2017, sygn. akt I OPS 2/17 skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego odmówił podjęcia uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tym granicach skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów wskazanych w zarzutach. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że decyzji ustalającej wysokość opłaty nie kieruje się do gminy, jak też, że nie rozstrzyga się w niej o zwolnieniu z obowiązku wnoszenia opłaty. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla sprawy, albowiem tezy te zostały postawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bez powiązania z przedmiotem sprawy. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje ani nie dotyczyły nałożenia obowiązku na gminę, ani też nie rozstrzygały o zwolnieniu osoby zobowiązanej z obowiązku poniesienia opłaty. W tych okolicznościach zarzut mógłby zatem dotyczyć uzasadnienia wyroku i naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., co jest zarzutem naruszenia przepisów postępowania i wymaga wykazania wpływu naruszenia na wynik sprawy. Wobec braku takiego wpływu zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść skutku. Nie są także uzasadnione zarzuty odnoszące się do błędnej wykładni przepisów art. 59 ust. 1, 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. Wszystkie one koncentrują się na tym, czy istnieje potrzeba wydania decyzji konkretyzującej obowiązek ponoszenia przez zstępnego opłaty za pobyt osoby w domu pomocy i czy jej wydanie jest warunkiem wydania decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłat wniesionych zastępczo przez gminę. Jak zauważono zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w skardze kasacyjnej, kwestie powyższe były przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie, skutkującej rozbieżnymi stanowiskami. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przyjęły jedno ze stanowisk, Sąd I instancji opowiedział się natomiast za stanowiskiem odmiennym. W dniu 11 czerwca 2018 r. skład siedmiu sędziów NSA, na wniosek Prokuratora Generalnego podjął uchwałę I OPS 7/17, dotyczącą obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez małżonka, zstępnych, wstępnych mieszkańca domu. W uchwale tej przyjęto, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. W uchwale nie podzielono zatem tezy, że obowiązek ten nie wymaga konkretyzacji, a odmowa zawarcia umowy jest wystarczająca do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu opłat poniesionych zastępczo przez gminę. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i miała na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko zajęte w tej uchwale i nie dostrzega podstaw do zastosowania trybu z art. 169 § 1 P.p.s.a. Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s.a. przyjęta w uchwale przeczy zarzutom skargi kasacyjnej błędnej wykładni dokonanej przez Sąd I instancji. Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w kwestii wykładni wymienionych przepisów jest zgodne z tezami i argumentami podanymi w uchwale I OPS 7/17 i w ocenie składu orzekającego jest prawidłowe. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.