I OSK 1138/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Anna Lech, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2501/04 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2501/04, oddalił skargę G. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] odmawiającą przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść decyzji ostatecznej Wojewody z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] w przedmiocie uznania G. B., za osobę bezrobotną z dniem 19 lipca 2004 r. i odmowy przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. Organ powołał się na art. 71 ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy, poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy. G. B. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] 19 lipca 2004 r. Uprzednio od dnia 29 grudnia 2003 r. była zarejestrowana w UP m. [...] i od 6 stycznia 2004 r. pobierała, przyznany na okres 6 m-cy zasiłek dla bezrobotnych. Strona nie spełnia warunku określonego w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ na przestrzeni 18 m-cy poprzedzających dzień rejestracji nie pozostawała w zatrudnieniu co najmniej przez 365 dni. Organ nie podzielił stanowiska strony, iż powinien być jej przyznany zasiłek na kolejne 6 m-cy, bowiem na terenie działania PUP w [...] okres pobierania zasiłku wynosi 12 m-cy. Skarżąca wykorzystała w całości zasiłek obowiązujący na terenie Urzędu Pracy m. [...]. W skardze do sądu administracyjnego, strona domagała się uchylenia decyzji, uznania ją za osobę bezrobotną od 29 grudnia 2003 r. i wypłacenia zasiłku przez kolejne 6 miesięcy. Skarżąca podniosła, iż rejestracji w UP w [...] dokonała omyłkowo mimo, że nie była tam zameldowana, chociaż faktycznie przebywała. Dodatkowo w błąd wprowadziła ją rubryka w zgłoszeniu do rejestracji, gdzie zamieszczono tekst "adres zamieszkania lub pobytu". Nie powinna ona ponosić konsekwencji za błąd prawodawcy, który posługuje się w różnych aktach prawnych odmiennymi pojęciami. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżącej, zarejestrowanej w Urzędzie Pracy m. [...], w którym wyczerpała przyznany zasiłek dla bezrobotnych, a następnie w związku ze zmianą miejsca zamieszkania, zarejestrowała się w Urzędzie Pracy, na terenie którego okres zasiłkowy jest o 6 miesięcy dłuższy, przysługuje uzupełniający zasiłek do 12-miesięcznego okresu zasiłkowego. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy, okres pobierania zasiłku wynosi 6 miesięcy dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze działania urzędu pracy, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku, nie przekroczyła 125% przeciętnej stopy bezrobocia w kraju. Stosownie natomiast do pkt 2a powołanego przepisu, jeżeli stopa bezrobocia na obszarze działania urzędu pracy, na którym mieszka bezrobotny przekraczała 125%, okres pobierania zasiłku wynosi 120%. Z powołanych przepisów wynika, że w dwu przypadkach, o długości okresu zasiłkowego decyduje wysokość stopy bezrobocia na terenie działania urzędu pracy, na którym zamieszkuje bezrobotny. W ocenie Sądu, decydujące znaczenie dla ustalenia okresu pobierania zasiłku ma moment nabycia prawa do zasiłku. Długość tę ustala się jednorazowo. Skarżąca rejestrując się w Urzędzie Pracy m. [...], nabyła prawo do 6-miesięcznego okresu zasiłkowego, który w całości wykorzystała. Rejestrując skarżącą w dniu 19 lipca 2004 r., Starosta Powiatu [...] zobowiązany był ocenić aktualne uprawnienia skarżącej do zasiłku dla bezrobotnych, albowiem rejestracja ta miała miejsce już po wyczerpaniu przez skarżącą wcześniej przyznanego zasiłku dla bezrobotnych w wymiarze 6 miesięcy. W chwili rejestracji w PUP w [...], tj. w dniu 19 lipca 2004 r. skarżąca nie spełniła warunku określonego w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, przez co nie nabyła prawa do zasiłku. Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostają zarzuty skargi o błędzie, pod wpływem którego działała, rejestrując się w Urzędzie Pracy m. [...]. W chwili tej rejestracji skarżąca faktycznie przebywała w [...]. Dobrowolnie zgłosiła się do tego właśnie urzędu. Sąd wyjaśnił, że właściwy dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowy urząd pracy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, to urząd na terenie którego bezrobotny faktycznie przebywa. Zameldowanie jest rejestracją miejsca pobytu. Przepisy analizowanej ustawy nie uzależniają rejestracji określonej osoby w charakterze bezrobotnego od udokumentowania faktu zameldowania w miejscu wskazanym jako miejsce zamieszkania. Wprowadzenie takiego warunku uniemożliwiałoby ubieganie się o świadczenie przez osobę nieposiadającą miejsca zameldowania. Skarżąca mogła już w grudniu 2003 r. dokonać rejestracji PUP w [...]. Skierowała się jednak do Urzędu Pracy w m. [...], na obszarze działania którego przebywała. Urząd ten z uwagi na miejsce pobytu skarżącej był także właściwy dla jej rejestracji w charakterze bezrobotnej. Zdaniem Sądu, urząd właściwy do rejestracji bezrobotnego, to zarówno urząd, na terenie którego bezrobotny jest zameldowany, jak i urząd, na terenie którego bezrobotny mieszka, nie dopełniając obowiązku zameldowania na pobyt stały lub czasowy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. B., reprezentowana przez E. R. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy polegające na uznaniu, że właściwym powiatowym urzędem pracy jest urząd, w którego okręgu osoba przebywa. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, urzędem właściwym do zarejestrowania osoby bezrobotnej jest powiatowy urząd pracy zameldowania stałego lub czasowego tej osoby. Decyzję o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnego może wydać jedynie urząd właściwy. Organem właściwym w tej sprawie był PUP w [...] z uwagi na fakt, że skarżąca na terenie m. [...] nie miała ani zameldowania stałego, ani czasowego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zdaniem skargi, w tej sytuacji wydanie wyroku oddalającego skargę, zamiast uwzględniającego ją, stanowi wprost o naruszeniu powołanych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy, stosownie do art.183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba, że zachodzi nieważność postępowania, którą obowiązany jest uwzględnić z urzędu. W tej sprawie, żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, która przesądzałaby o nieważności postępowania sądowego, nie zachodzi, zatem Sąd rozpoznał sprawę tylko granicach podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Zasada związania Sądu granicami skargi kasacyjnej oraz obowiązujący przymus radcowsko-adwokacki przy jej sporządzeniu wymagają, aby ten środek odwoławczy sporządzony został z zachowaniem wymogów obowiązujących przy sporządzaniu pism procesowych, a nadto spełniał wymagania określone w art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tylko zatem prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, pozwala Sądowi na dokonanie kontroli instancyjnej. Sporządzona skarga kasacyjna odpowiada wprawdzie wymogom formalnym, lecz zamieszczone w niej zarzuty są chybione. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, polegające na uznaniu, że właściwym powiatowym urzędem pracy jest urząd, w którego okręgu osoba przebywa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny istotnie zawarł taką ocenę, lecz odnosiło się to do przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy i do decyzji Prezydenta m. [...] z [...], uznającej stronę za osobę bezrobotną z dniem 29 grudnia 2003 r. i przyznającej jej zasiłek dla bezrobotnych od 6 stycznia 2004 r. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była jednakże nie decyzja z [...], lecz ostateczna decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...]. Ta ostateczna decyzja została wydana zgodnie z prawem, gdyż w myśl art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zawierającym definicję bezrobotnego, właściwym organem rejestrującym osoby (i rozpatrującym wnioski o przyznanie zasiłków) jest powiatowy urząd pracy właściwy dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego, osoby niezatrudnionej oraz poszukującej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca zaś była zameldowana w [...] od 2001 r. Wskazany w skardze przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dotyczy przypadków wykonywania przez wolontariuszy świadczeń odpowiadających świadczeniom pracy. W tej sprawie nie miał on w ogóle zastosowania, nie był przedmiotem wykładni. Błędnym było także powoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji przez organ na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. ( w skardze kasacyjnej błędnie powołano art. 156 § 1 ust. 1) skoro postępowanie prowadzone było w trybie zwykłym, w którym to trybie przepis art. 156 k.p.a. nie ma zastosowania. Chybionym jest zatem również zarzut, zamieszczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu przez Sąd, jeśli w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie miał on zastosowania, a także nie zachodziła możliwość stosowania go przez organ administracji w tej sprawie. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art.184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.