I OSK 1143/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 692/20 w sprawie ze skargi S.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2020 r. nr SKO.4172/6/2020 w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie użytku rolnego z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 692/20 oddalił skargę S.Z. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej także: organ) z 9 kwietnia 2020 r., nr SKO.4172/6/2020, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Rzeszowskiego z 7 stycznia 2020 r., nr GN-II.6124.323.2017: - o stwierdzeniu, że użytek rolny – rola klasy II (RII) o pow. 0,0602 ha wykazany w części działki nr [..], położonej w miejscowości T., gm. S. został wyłączony z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; - o ustaleniu I. i S.Z. opłaty w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 45 617,76 zł. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), przez brak odniesienia się przez Sąd do zarzutu skargi w zakresie zaistnienia przesłanki nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji, jak również organ I instancji, przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył: - art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych(o.g.r.i.l.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten nie miał zastosowania, - art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej wskutek dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, - art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, albowiem na skutek uchybień organów administracji publicznej wobec skarżącego została zastosowana sankcja administracyjna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie odniósł się do istotnego zarzutu skargi, sformułowanego w punkcie czwartym skargi, podczas gdy nie powinien on być pominięty, nawet jeśli jego zasadność został powiązana z pozostałymi naruszeniami, wobec których Sąd zajął stanowisko. Sąd wadliwie zaakceptował stanowisko organów, które niewłaściwie zastosowały art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Organ miał wiedzę o zmianie przeznaczenia gruntów, rozpatrywał bowiem zgłoszenie skarżącego dotyczącego realizacji inwestycji i nie wyraził sprzeciwu. To nie skarżący ponosi zatem odpowiedzialność za wyłączenie obszaru niezgodnie z przepisami. Ponadto, zaistniałe w toku postępowania zmiany legislacyjne (ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) wskazują, że intencją ustawodawcy od początku było takie ukształtowanie procedury wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie wyłączenia użytków rolnych z produkcji, aby to organ przed wydaniem decyzji w przedmiocie wyłączenia zweryfikował wnioskodawcę pod kątem legitymowania się wszystkimi niezbędnymi dokumentami. Niemniej jednak, nawet w poprzednim stanie prawnym, charakter sankcji z art. 28 ust. 1 był deliktowy. Tymczasem w stanie tej sprawy nie sposób przypisać skarżącemu winy. W skardze kasacyjnej podniesiono również, że organy w postępowaniu naruszyły art. 8 k.p.a. Postępowanie nie miałoby miejsca, gdyby nie uchybienia organu, za które obecnie odpowiedzialnością obarczony został skarżący, podczas gdy niedopuszczalne jest przerzucanie na obywatela skutków błędów i uchybień popełnionych przez prawodawcę lub organy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Jakkolwiek nominalnie w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenia przepisów postępowania, to postawione zarzuty dotyczą również prawa materialnego, a to niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 o.g.r.i.l., co odpowiada zarzutowi z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Konstrukcja art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. powoduje, że katalog przesłanek nieważności ma charakter otwarty, a dla stwierdzenia zaistnienia przesłanki nieważności na tej podstawie prawnej konieczne jest wskazanie przepisu prawa materialnego, który przewiduje, że określona wadliwość powoduje nieważność decyzji (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 156). W skardze kasacyjnej nie wskazano na żaden taki przepis, który przewiduje z mocy prawa nieważność wydanej w sprawie decyzji. Już z tego względu zarzut nie poddaje się rzeczowej weryfikacji. W konsekwencji tak postawiony zarzut nie wypełnia warunku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem nie wykazuje w jaki sposób brak stosownej argumentacji w uzasadnieniu Sądu I instancji w odniesieniu do tej kwestii może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 80 i 8 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został należycie ustalony, zaś kwestia winy skarżącego czy odpowiedzialności organów administracji budowlanej za wadliwy brak zgłoszenia sprzeciwu nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Nie postawiono w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, w tym art. 28 ust. 1 o.g.r.i.l. Natomiast przesłanki prawa materialnego wyznaczają zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych. Ustalenia te zostały poczynione adekwatnie względem przesłanek zastosowania art. 28 ust. 1 o.g.r.i.l. Zgodnie z art. 11 ust. 1 o.g.r.i.l., wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie z art. 4 pkt 11 o.g.r.i.l., przez wyłączeniu gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. To na osobie, która ma zamiar rozpoczęcia innego użytkowania gruntów, leży obowiązek uzyskania wymaganego zezwolenia. Żadne przepis ustawy nie stanowi przy tym, że rozpoczęcie innego użytkowania gruntów ma nastąpić legalnie, w szczególności w zgodzie z przepisami prawa budowlanego. Przepis art. 11 ust. 4 o.g.r.i.l. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji stanowił, że wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Oznacza to obowiązek inwestora uzyskania takiego zezwolenia, jego brak może mieć wpływ na ważność uzyskanego pozwolenia budowlanego (skuteczność zgłoszenia), jednak realizacja inwestycji budowlanej – w oparciu o zezwolenie (zgłoszenie) i w konsekwencji legalnej pod względem prawa budowlanego, nie zwalnia od odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponosi ją sprawca wyłączenia, czyli ten, kto rozpoczął inne użytkowanie gruntów. Do powstania odpowiedzialności wystarczające jest stwierdzenie, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, czyli bez uzyskania wymaganej decyzji zezwalającej na wyłączenie. Obowiązek uzyskania takiej decyzji wynika bezpośrednio z przepisu art. 11 ust. 1 ustawy, który ma wszak charakter powszechnie obowiązujący. W sprawie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały spełnione, decyzja została skierowana do osób, które dokonały wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych objętych obowiązkiem z art. 11 ust. 1 ustawy bez uzyskania koniecznego pozwolenia. Zaistniały podstawy do zastosowania w takiej sytuacji odpowiedzialności z art. 28 ust. 1 o.g.r.i.l. i ustalenia opłaty w podwyższonej należności. W konsekwencji nie doszło w sprawie do niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 o.g.r.i.l. Nie stwierdzając w sprawie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a. i przepisów tych nie naruszył. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.