I OSK 1145/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Joanna Banasiewicz NSA del. WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 141/07 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 141/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]nr [...] wydaną w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje; Decyzją z dnia [...]. nr [...] Prezydent Miasta B. orzekł o cofnięciu M. S. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w ramach kat. AB, podnosząc w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, iż w wyniku przeprowadzonych badań lekarskich stwierdzono występowanie u zainteresowanego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii AB prawa jazdy. Od powyższej decyzji M. S. złożył odwołanie, w którym opisał ciężką sytuację materialną swojej rodziny podkreślając, że posiadanie przez niego prawa jazdy znacznie ułatwia załatwianie różnych spraw zarówno jemu jak i jego matce. Odwołujący podniósł także, że w momencie ubiegania się o prawo jazdy w [...] r., po badaniach lekarskich, otrzymał pozwolenie na prowadzenie pojazdów, a jego stan zdrowia, od tamtego czasu, nie uległ zmianie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu l instancji stwierdzając, iż została ona podjęta zgodnie z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu w/w decyzji organ odwoławczy wskazał, że w wyniku skierowania na badania lekarskie, na wniosek Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w B., lekarz uprawniony do badania kierowców z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. stwierdził istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii AB, co następnie, w wyniku odwołania skarżącego, potwierdził Instytut Medycyny Pracy Przychodni Chorób Zawodowych w Ł.. W złożonej od przedstawionej wyżej decyzji skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. S. zaakcentował, iż różni lekarze, specjaliści chorób oczu w okresie od [...] do [...] wydawali w jego sprawie orzeczenia o zdolności do kierowania pojazdami. Podnosił też, że od [...] r. tj. od kiedy prowadzi samochód, nie miał żadnej kolizji drogowej. Skarżący twierdził, ponadto, iż Instytut Medycyny Pracy w Ł. nie udostępnił mu wyników badań Ośrodka Medycyny Pracy w B. zatem nie jest mu wiadome, na jakiej podstawie zostało podtrzymane orzeczenie Instytutu w Ł. przez lekarza-orzecznika z B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 332/05 uchylając – na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podniósł, iż w niniejszej sprawie organy naruszyły art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 15 k.p.a., bowiem w orzeczeniach, leżących u podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do posiadania prawa jazdy kat. AB nie zostało w żaden sposób wyjaśnione ani uzasadnione. W orzeczeniach tych nie wskazano zwłaszcza schorzenia, które stanowiło przeciwwskazanie zdrowotne do kierowania pojazdami przez skarżącego. Rozpatrując sprawę w trybie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 251/06 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i przekazał temuż Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu II instancji, orzeczenia lekarskie wydane przez Poradnię Chorób Zawodowych w B. z dnia [...] oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...], miały swoje oparcie w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się uprawnienia do kierowania pojazdami ( Dz. U. Nr 2, poz. 15 ), które nie wymagało by orzeczenie lekarskie posiadało uzasadnienie. Wynikało to m. in. z faktu, że wzór takiego orzeczenia był określony w załączniku nr 5 do w/w aktu wykonawczego. Wzór ten, nie przewidując jakiejkolwiek formy uzasadnienia orzeczenia, przewidywał tylko zamieszczenie kodu lub subkodu orzeczenia lekarskiego dotyczącego ograniczenia w korzystaniu z uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia. W tym zakresie dopuszczalne zatem było zamieszczenie tylko rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego. W samym rozporządzeniu wprowadzono natomiast gwarancję zachowania praw strony w postępowaniu poprzez zapewnienie możliwości osobie badanej wniesienia odwołania od treści orzeczenia do podmiotu odwoławczego, którego orzeczenie ma już charakter ostateczny (§13 ust. 2 rozporządzenia). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, iż art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91, poz. 408 ) jak i § 53 ust. 1 i 2 obowiązującego do dnia 31 maja 2006 r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 sierpnia 2001 r. w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej, sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych warunków jej udostępniania (Dz. U. Nr 88 poz. 966 ze zm.) precyzyjnie określały warunki udostępniania dokumentacji lekarskiej. Zasady określone w tych aktach nie przewidywały przy tym możliwości żądania przez organ administracji dokumentacji medycznej, zgromadzonej w toku przeprowadzonych badań lekarskich w tej sprawie. Poza tym Sąd kasacyjny podkreślił, że Sąd I instancji wydał wyrok z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem nakazał organom uzupełnienie wspomnianych wyżej orzeczeń lekarskich o uzasadnienie, w tym ustalenie rodzaju schorzenia ujawnionego u skarżącego oraz dołączenie dokumentacji lekarskiej a następnie, ponowną jej ocenę. Rozpatrując zatem ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 141/07 oddalił - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przedmiotową skargę podkreślając przy tym, że - zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Sąd podniósł, że dla oceny prawidłowości postępowania organów w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miał art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2003 r. Nr 58, po. 515 ze zm. ) zgodnie, z którym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje kierownik rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej w razie: 1) stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, 2) utraty przez kierowcę kwalifikacji, co stwierdza się na podstawie wyniku egzaminy państwowego, 3) przekroczenia w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy liczby 20 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego; decyzja o cofnięciu uprawnienia wydawana jest na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, 4) niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji - w trybie określonym w art. 114 pkt 1 ustawy. Sąd zaakcentował, że z postanowień powyższego przepisu wynikało, iż decyzje wydawane na jego podstawie mają charakter obligatoryjny a w rozpatrywanym przypadku podstawą dla wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym było wydanie orzeczenia lekarskiego, stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Sąd wskazał przy tym, że w celu uniknięcia wątpliwości, co do wydawania takiego orzeczenia oraz tego, jakie wymagania formalne powinno ono spełniać, wydane zostało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami określające w § 9, że badania lekarskie osób, wymienionych w art. 122 ust. 1 pkt 2-5 Prawa o ruchu drogowym, przeprowadza się w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy. W rozpatrywanym przypadku takie orzeczenia zostały wydane i – zdaniem Sądu – były prawidłowe, bo zgodne z wymaganiami wynikającymi z § 10 cytowanego aktu prawnego. W związku z tym Sąd uznał, że organy administracji, cofając M. S. uprawnienia do kierowania pojazdami, nie działały w sposób dowolny, ale w granicach wynikających z przepisów prawa. Podkreślono, iż orzeczenia te korzystają - w myśl art. 76 § 1 k.p.a. - z powagi dokumentów urzędowych i jako takie – na zasadzie § 3 w/w artykułu - mogą być kwestionowane tylko, co do ich treści. Sąd nadmienił, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował ustaleń dokonanych w orzeczeniach lekarskich, o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. a jedynie zgłaszał zarzuty odnośnie formy, w jakiej orzecznicy przeprowadzili te badania. Z tego powodu organy administracji nie miały podstaw i możliwości do podważania zawartych w tych orzeczeniach ustaleń. Biorąc zatem pod uwagę związany charakter orzeczeń lekarskich w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami, Sąd Wojewódzki stwierdził, iż decyzje wydane w tej sprawie przez organy administracji nie naruszały prawa. Odnosząc się do zaświadczenia lekarskiego dołączonego do skargi, które miało potwierdzić zdolność skarżącego do kierowania pojazdami, Sąd zauważył, że zostało ono wydane już po wydaniu zaskarżonej decyzji, co skutkowało tym, że nie mogło wywrzeć zamierzonego rezultatu. Sąd administracyjny bierze bowiem pod uwagę stan faktyczny i prawny, ale istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej M. S., wskazując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 141 i 153 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przyjął nieprawidłowy stan faktyczny w sprawie, tożsamy ze stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu administracyjnym. Ustalenia te były zaś wadliwe, bo niepełne. Organy bowiem nie wyjaśniły, jakie czynniki legły u podstaw wydania niekorzystnego dla skarżącego orzeczenia lekarskiego, w sytuacji, gdy strona dysponowała trzema innymi orzeczeniami uprawnionych lekarzy, stwierdzających brak przeciwwskazań do kierowania przez M. S. pojazdami. W skardze kasacyjnej akcentowano też, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji – skarżący w odwołaniu kwestionował treść orzeczeń wydanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy i Instytut Medycyny Pracy w Ł., dołączając do odwołania: zaświadczenie lekarskie z dnia [...] stwierdzające brak przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. A,A1,B,B1,T,BE a także zaświadczenie z dnia [...] stwierdzające brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami kat. B dla własnych potrzeb. Poza tym w aktach administracyjnych znajdowało się też zaświadczenie lekarskie z dnia [...] stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami, w stosunku do których wymagane jest prawo jazdy kat. B, B1 i istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w stosunku do których wymagane jest prawo jazdy kat. A,A1. Skarżący powoływał się w tej mierze na okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2007 r. polecił Sądowi Wojewódzkiemu, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważył charakter orzeczeń lekarskich składanych przez stronę w toku postępowania administracyjnego, czego Sąd I instancji praktycznie nie uczynił. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podnosząc, że w skardze kasacyjnej została powtórzona argumentacja zawarta w uchylonym przez Naczelny Sąd Administracyjny pierwotnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Podkreślono również, że Sąd Kasacyjny uznał za wadliwość nakazywania uzupełnienia wydanych orzeczeń lekarskich o ich uzasadnienie i ustalenie rodzaju schorzenia ujawnionego u strony. Wskazano też, że określenie "rozważenie", użyte przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku, polega na rozpatrzeniu jakiegoś zagadnienia. Tego rodzaju zaś czynność została przez Sąd Wojewódzki przeprowadzona. Sąd ten bowiem uznał, że w toku postępowania administracyjnego skarżący kwestionował nie tyle treść urzędowych orzeczeń lekarskich a sposób przeprowadzania badania, co uniemożliwiało organom przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Poza tym organ podkreślił, że przedstawiane przez stronę zaświadczenia zostały wystawione przez lekarzy nie tylko na prośbę skarżącego i nie miały takiej mocy dowodowej jak orzeczenia mające charakter dokumentu urzędowego, ale pochodziły z okresu ok. 2 lat wcześniejszego od orzeczenia wydanego w dniu [...] przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. orzeczenia, które miało charakter ostateczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc w przedmiotowej sprawie, postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, co – zdaniem skarżącego kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy. Choć z punktu widzenia formalnego powyższy zarzut został sformułowany prawidłowo, w rzeczywistości jednak nie był on uzasadniony. Wskazać wypada, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznawał przedmiotową sprawę po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 11 stycznia 2007 r., który zawierał wiążące Sąd I instancji wytyczne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ocena zaskarżonej decyzji, dokonana aktualnie przez Sąd Wojewódzki, nie wykracza poza granice związania a zatem zarzut naruszenia przez Sąd art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym – nie był trafny. W szczególności zaznaczyć trzeba, że w wyroku z dnia 11 stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że choć przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią ograniczeń w zakresie środków dowodowych, ale dokonywana kontrola legalności zaskarżonej decyzji winna uwzględniać charakter orzeczenia lekarskiego, jako środka dowodowego, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. Zatem Sąd I instancji winien rozważyć charakter orzeczeń lekarskich, składanych w toku postępowania sądowego przez skarżącego w zakresie braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi ( orzeczenie z dnia [...] k. 42 akt ). Mając na uwadze zatem powyższe zalecenia, Sąd I instancji szczegółowo omówił, jakie wymagania powinno spełniać orzeczenie lekarskie, będące podstawą do wydania decyzji o utracie prawa jazdy i podkreślił, że, aby stanowić podstawę do wydania takiej decyzji, orzeczenie takie musi mieć charakter dokumentu urzędowego tj. musi być wydane w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Takiego zaś charakteru nie posiadało zaświadczenie lekarskie z [...], złożone przez skarżącego w toku postępowania sądowego a ponadto – co trafnie zauważył Sąd I instancji – nie było ono znane organom orzekającym w tej sprawie, bo pochodziło z daty późniejszej, niż zaskarżona decyzja. Twierdzenie przez skarżącego, że ustalenia Sądu I instancji były wadliwe, bo niepełne, bowiem Sąd zaakceptował stan faktyczny przyjęty przez organy, które nie wyjaśniły, jakie czynniki legły u podstaw wydania niekorzystnej dla M. S. decyzji, istotnie – jak zauważa to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną – nawiązuje do zarzutów skargi, które Naczelny Sąd Administracyjny poprzednio już uznał za chybione. Sąd ten bowiem stanął na stanowisku, że nakazywanie uzupełnienia wydanych – w trybie urzędowym - orzeczeń lekarskich o ich uzasadnienie było sprzeczne z prawem. Z tego powodu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie był usprawiedliwiony. Podzielić wypada także pogląd, że choć skarżący - jako jeden z wielu załączników do odwołania - dołączył orzeczenie lekarskie z dnia [...] stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów mechanicznych, to w treści dość obszernego odwołania wyraźnie kwestionował jedynie sposób i przebieg badania w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. oraz w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w B. Brak bowiem zanegowania w odwołaniu wyniku badania w obu w/w placówkach, wyrażonego w sposób jednoznaczny, przy jednoczesnym złożeniu jedynie załącznika, stanowiącego zaświadczenie lekarskie, ale wydane na prośbę pacjenta i to jeszcze przed dwoma laty, nie było wystarczającym powodem do przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego przeciwko treści aktualnego dokumentu urzędowego. Z tego względu należy uznać, że Sąd I instancji właściwie rozważył tę kwestię, a do tego był zobowiązany. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw prawnych, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji