I OSK 1145/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 109/17 o odrzuceniu skargi D.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania, ewentualnie nierozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 109/17 odrzucił skargę D.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania, ewentualnie nierozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z akt sprawy wynika, że D.B. do dnia 28 lutego 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w [...] na stanowisku [...] w stopniu [...]. Dyrektor Izby Celnej w [...] pismem z dnia 28 lutego 2017 r. poinformował wyżej wymienioną, iż z dniem 1 marca 2017 r. miejscem wykonywania przez nią obowiązków służbowych będzie Izba Administracji Skarbowej w [...] pod adresem w [...]. Z dniem 1 marca 2017 r. D.B., na podstawie art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), stała się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej. W dniu 25 maja 2017 r. doręczono jej pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 24 maja 2017 r., wydane na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w którym zawarto propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia 1 czerwca 2017 r. D.B. przedstawioną jej propozycję przyjęła w dniu 6 czerwca 2017 r. Powyższe skutkowało przekształceniem jej dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. D.B. od otrzymanej propozycji wniosła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], gdyż w jej ocenie, propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej zawiera decyzję o zwolnieniu ze służby. Organ pierwszej instancji powyższemu odwołaniu nie nadał biegu. Pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. poinformował wyżej wymienioną, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dla złożonej funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki zatrudnienia nie przewidują formy decyzji oraz trybu odwoławczego. W związku z powyższym, pismo D.B. z dnia 31 maja 2017 r. nazwane "odwołaniem" nie podlega rozpoznaniu na zasadach określonych w art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") i brak jest podstawy do przekazania go do organu odwoławczego. Następnie D.B. w dniu 3 lipca 2017 r. wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] co do braku nadania biegu odwołaniu poprzez jego nieprzedstawienie Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, tj. wskazanemu w odwołaniu właściwemu organowi wyższego stopnia uprawnionemu do rozpatrzenia odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby Celno – Skarbowej. Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 18 lipca 2017 r. w odpowiedzi na zażalenie poinformował, że nie może być ono rozpatrzone w oparciu o art. 37 § 1 K.p.a., gdyż w sprawie przedstawienia D.B. propozycji zatrudnienia nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach D.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia 24 maja 2017 r., złożonej w dniu 25 maja 2017 r. W uzasadnieniu skargi podała, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia było równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. Fakt ten potwierdza konieczność złożenia przez nią oświadczenia majątkowego w trybie art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. w trybie przewidzianym dla osób zwalnianych ze służby. Ingerencja w służbowy stosunek materialnoprawny wymagała wydania decyzji, a akt zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. Wskazała, że w świetle art. 132 K.p.a., organ, który wydał decyzję jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od otrzymania odwołania, tymczasem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie chce przekazać jej odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, ani też (ewentualnie) nie chce się uznać za organ właściwy do rozpoznania sprawy. Organ pierwszej instancji, nie przekazując odwołania organowi wyższego stopnia, dopuścił się bezczynności, której wyeliminowania dochodzi niniejszą skargą. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz o nakazanie przez Sąd Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych, tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub o zobligowanie Dyrektora do merytorycznego rozpoznania sprawy – w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Powołując treść art. 3 § 2 i art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") wskazał, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia z dnia 24 maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ani też innego niż decyzja lub postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawie otrzymanej przez skarżącą propozycji zatrudnienia nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące postępowania odwoławczego, czy terminów załatwienia spraw. Z tych względów skarga D.B. nie stanowi skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] przedmiotowa skarga powinna być odrzucona także z uwagi na naruszenie art. 53 § 2 lit. b P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r. Organ, argumentując ewentualne oddalenie skargi podał, że skoro w sprawie przedkładanej funkcjonariuszowi propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące m.in. odwołania, to brak jest podstaw do przyjęcia, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostaje w bezczynności w związku z pismem skarżącej z dnia 31 maja 2017 r. zatytułowanym "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga podlega odrzuceniu. Przytaczając treść art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. przedstawił zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej oraz wyjaśnił, na czym ona polega. Wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], która zdaniem skarżącej polega na nieprzekazaniu wniesionego przez nią odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, którą skarżąca uważa za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, ewentualnie na nierozpoznaniu jej odwołania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że mając na uwadze tak skonkretyzowany przedmiot zaskarżenia, co do zasady skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania od decyzji jest dopuszczalna. Podstawę prawną takiej skargi stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Zauważyć jednak należy, iż warunkiem dopuszczalności skargi w takim przypadku jest ustalenie, że organ podjął w sprawie decyzję administracyjną, ewentualnie skierował do danego podmiotu (strony postępowania) pismo, które wprawdzie nie ma formy decyzji, lecz mimo to można mu przypisać taki charakter ze względu na fakt, iż zawiera ono minimum elementów pozwalających zakwalifikować je jako decyzję administracyjną. Ponadto istotne jest ustalenie, czy organ posiada kompetencję do rozstrzygania danej sprawy w formie decyzji. Następnie niezbędne jest ustalenie, iż od takiej decyzji lub pisma zostało złożone odwołanie, którego organ pierwszej instancji nie przekazuje – w drodze czynności materialno-technicznej – organowi odwoławczemu z upływem 7 dni od jego wpływu, tj. zgodnie z art. 133 K.p.a. Podać również należy, iż co do zasady organem właściwym do oceny tego, czy odwołanie jest dopuszczalne, pozostaje nie organ, który wydał decyzję albo skierował do strony pismo (o jakim mowa wyżej) i do którego wpłynęło pismo nazwane "odwołaniem", ale organ posiadający status i kompetencje organu odwoławczego (art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 K.p.a.). Tylko bowiem ten organ jest uprawniony do rozważenia dopuszczalności skutecznego złożenia takiego środka zaskarżenia (art. 134 K.p.a.). Natomiast odmiennie należy ocenić sytuację, w której przejaw działalności organu administracji publicznej nie ma formy decyzji, czy postanowienia, ale np. aktu czy czynności podejmowanych poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, czyli przybiera postać z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co – w ocenie Sądu pierwszej instancji – miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność polegającą na nieprzekazaniu jej pisma z dnia 31 maja 2017 r., traktowanego przez nią jako odwołanie od decyzji administracyjnej. Decyzję tę stanowić ma pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 24 maja 2017 r., zawierające propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w którym wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, złożona przez organ funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną. Podstawą prawną wydania decyzji może być bowiem jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem art. 165 ust. 7 cyt. ustawy stanowi, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zauważyć należy, iż treść art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest odmienna od treści art. 169 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym formę decyzji administracyjnej przybiera jedynie propozycja pełnienia dalszej służby w Służbie Celno – Skarbowej. W konsekwencji oznacza to, że ustawodawca Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej nie przyznał kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Sąd pierwszej instancji przyjął, że analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS prowadzi do uznania, że skierowana do funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Takim aktem jest indywidualny akt o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki, podejmowany przez organ charakteryzujący się władztwem administracyjnym. Z w/w aktem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiona D.B. pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że jako funkcjonariusz, otrzymała nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych, także jednostronnie i władczo, warunkach. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że skoro złożona skarżącej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, to tym samym nie można było wnieść od niej odwołania, jak też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a skutkiem tego jest także niedopuszczalność rozpoznania pisma, które nie jest odwołaniem (ani wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy), jak też brak podstaw do nadawania mu biegu w celu przekazania organowi odwoławczemu, którego w sytuacji wydania aktu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. po prostu brak. Uwzględniając przytoczoną argumentację i treść art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] jest niedopuszczalna. Brak jest bowiem kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc niestanowiącego decyzji administracyjnej i podejmowanego poza postępowaniem administracyjnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła D.B., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że organ nie miał obowiązku przekazania odwołania w trybie art. 132 K.p.a. do właściwego organu drugiej instancji, a tym samym do odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 3) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną oraz że skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a.; 4) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 w/w ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku, niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, gdyż w przeciwnym wypadku organ pozostaje w bezczynności, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 5) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony); c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji zatrudnienia organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi oraz zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi stwierdził, że zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia kwalifikującego propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wskazać należy, iż istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zmierza do wykazania, że przedstawiona D.B. w dniu 25 maja 2017 r. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą wyżej wymieniona przyjęła w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy, jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, gdyż niezależnie od tego, czy została ona przez nią przyjęta czy też nie, została ona pozbawiona statusu funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Zakwalifikowanie przedmiotowej propozycji jako decyzji administracyjnej w przypadku wniesienia od niej przez stronę odwołania nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek podjęcia odpowiednich czynności wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a ich niewykonanie świadczy o bezczynności organu i jest objęte zakresem kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, dokonując analizy art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, prawidłowo stwierdził, że złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast nieprawidłowo przyjął, że stanowi ona akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest bowiem władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy). O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Propozycja dopiero wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Przez przedmiotową propozycję prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. W niniejszej sprawie złożona D.B. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stwarzała jej możliwość kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jej praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała jej swobodę i od niej zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje złożonej jej propozycji powstały z mocy prawa dopiero wówczas, gdy ją przyjęła w określonym terminie. W związku z tym od dnia 1 czerwca 2017 r. stała się członkiem korpusu służby cywilnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że D.B. od dnia 1 czerwca 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy. Wskutek powyższego zachowania (przyjęcia tej propozycji) jej dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony (art. 171 ust. 1 cyt. ustawy). W przypadku, gdyby D.B. w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy nie złożyła oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 omawianej ustawy). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Jednocześnie zauważyć należy, iż przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2 – nie przewidują kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro przedstawiona D.B. propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją, postanowieniem ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 1-4 P.p.s.a., to do jej pisma z dnia 31 maja 2017 r. nazwanego "odwołaniem" nie ma zastosowania zarówno ten przepis, jak i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wyżej podano, złożona D.B. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest aktem wydanym w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego albo w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej. Z tego względu w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zasadnie uznał brak kognicji sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi D.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia 24 maja 2017 r. (bez numeru, złożonej w dniu 25 maja 2017 r.), gdyż propozycja ta nie jest decyzją administracyjną, a jej przyjęcie skutkowało przekształceniem z dniem w niej określonym stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, zaś spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. W sprawie nie są zatem stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie wskazać należy, iż w tej sprawie prawidłową podstawę odrzucenia skargi stanowi art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a nie, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W związku z tym wniesione przez D.B. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego na nierozpoznanie przez organ pierwszej instancji tego pisma skarga na bezczynność do sądu administracyjnego nie przysługuje. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela oceny prawnej wyrażonej w postanowieniach tego Sądu z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/18 oraz z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 107/18 i I OSK 114/18. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować powołany w skardze kasacyjnej art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację artykułu 6 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie. Za niezrozumiały natomiast należy uznać podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).