I OSK 1147/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 267/09 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od M. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 267/09 stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2009 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy Rozprza z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie skargi M. S. na ww. postanowienie SKO w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Wójt Gminy Rozprza, na podstawie art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz.U. Nr 173, poz. 1070) odmówił M. S. przywrócenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, iż w dniu [...] października 2008 r. strona wystąpiła do Wójta Gminy i Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rozprzy z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia wniosku i przyznanie zasiłku w wysokości [...] zł. Stosownie zaś do postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. wniosek o przedmiotowy zasiłek należało złożyć w terminie do dnia 10 października 2008 r., zaś wnioski złożone po tym terminie pozostawia się bez rozpoznania. Organ wyjaśnił, że przedmiotowy termin jest terminem prawa materialnego, do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego o przywróceniu terminu a także, że organ nie ma kompetencji do przedłużania terminu określonego w ww. rozporządzeniu. Po rozpatrzeniu zażalenia M. S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podtrzymując argumentację tam zawartą. Skargę na to postanowienie złożyła M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest zasadna aczkolwiek nie z uwagi na słuszność podniesionych w niej zarzutów. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, doszło do rażącego naruszenia prawa, które stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., obligowało do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Wojewódzki Sąd badając sprawę stwierdził, iż organy administracji publicznej uznając, że wniosek skarżącej nie może zostać załatwiony w oparciu o przepisy art. 58–60 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż termin na złożenie wniosku o przyznanie pomocy jest terminem prawa materialnego, do którego przywołane normy nie mają zastosowania, jednocześnie rozstrzygnął w oparciu o te właśnie przepisy. Niewątpliwie zaś proste zestawienie treści przepisu art. 58 K.p.a., stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, z treścią samego rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji, wskazuje na wzajemną sprzeczność. Sąd I instancji wskazał, iż wyznaczony w § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r., termin na złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej jest w istocie terminem prawa materialnego, który nie może być przywrócony, w przeciwieństwie do terminów procesowych, w przypadku których możliwe jest uchronienie się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do dokonania czynności procesowej poprzez złożenie wniosku o jego przywrócenie. Zatem przewidziana w art. 58, art. 59 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego instytucja przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności w ramach toczącego się postępowania administracyjnego ma zastosowanie wyłącznie do terminów prawa procesowego. Zauważono również, iż organy administracji obu instancji, również stały na tym stanowisku, jednakże ostatecznie wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organ I instancji powołał w podstawie prawnej art. 59 K.p.a., zaś organ odwoławczy utrzymał w mocy to postanowienie. Zdaniem Sądu, organ administracji po ustaleniu, iż strona wnioskuje o przywrócenie terminu, zakwalifikowanego jako termin prawa materialnego, winien umorzyć postępowanie w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a., ze względu na brak przedmiotu rozstrzygnięcia, gdyż postępowanie wszczęte wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zasiłek celowy w związku z suszą w 2008 r. nie mogło być rozstrzygnięte co do istoty sprawy, bo przywrócenie terminu jest niedopuszczalne. Zatem nie można było wydać postanowienia o odmowie przywrócenia terminu na podstawie art. 58 K.p.a. w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku było przywrócenie terminu materialnego. Od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., złożono skargę kasacyjną w której zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz.U. Nr 173, poz. 1070) przez nieuzasadnione uruchomienie sankcji nieważności wobec wskazanych na wstępie postanowień i przypisanie im kwalifikowanej wady prawnej, w sytuacji gdy skarga na zasadzie art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu, 2) art. 105 § 1 w związku art. 61 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, a następnie wiążące wskazanie, na zasadzie art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., że organ powinien odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zasiłek suszowy, natomiast wszczęte już postępowanie zakończone w pierwszej instancji w drodze postanowienia, podlega umorzeniu. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się z oceną Sądu, który błędnie przyjął, iż organ I instancji i Kolegium uznając, że wniosek skarżącej nie może zostać załatwiony w oparciu o przepisy art. 58–69 K.p.a. jednocześnie rozstrzygnęły w oparciu o te właśnie przepisy. Wskazanie na owe przepisy miało bowiem jedynie służyć wykazaniu, że nie mają one zastosowania do terminów prawa materialnego. Ponadto niesłusznie Sąd uznał, iż organ odwoławczy nie mógł wydać rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie a powinien je uchylić w całości i umorzyć postępowanie. W przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja, w której złożono wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. natomiast nie złożono samego wniosku o przyznanie takiego zasiłku. Wobec powołanego orzecznictwa NSA na gruncie terminu materialnoprawnego i sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie takiego terminu wraz z jednoczesnym złożeniem wniosku o przyznanie uprawnienia, w przypadku upływu terminu organ nie może orzekać o przywróceniu terminu, bowiem równałoby się to z przywróceniem stronie terminu materialnoprawnego, a ten nie podlega przywróceniu na podstawie art. 58 K.p.a. Zaś wobec niedopuszczalności przywrócenia takiego terminu, rozpoznawanie wniosku o jego przywrócenie jest bezprzedmiotowe jednakże organ, wobec treści art. 126 K.p.a., nie może wydać postanowienia o umorzeniu postępowania, gdyż art. 105 K.p.a. nie ma odpowiedniego zastosowania. W takim przypadku organ powinien wydać orzeczenie w przedmiocie zgłoszonego żądania i rozstrzygnąć je negatywnie z uwagi na niezachowanie terminu. Ponadto procesowe przepisy o przywróceniu terminu nie mają zastosowania do terminów zawitych prawa materialnego zaś przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Jeśli zaś chodzi o pogląd Sądu, iż organ powinien odmówić wszczęcia postępowania po ustaleniu, że strona wnioskuje o przywrócenie terminu prawa materialnego wskazano, iż poza przypadkami wskazanymi w art. 149 § 3 i art. 157 § 3 K.p.a. nie istnieje podstawa prawna do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zwłaszcza, gdy wszczęcie postępowania następuje już z chwilą złożenia wniosku. Ponadto art. 105 § 1 K.p.a. normuje umorzenie postępowania w sytuacji kiedy jest wydawana decyzja administracyjna. Jakkolwiek nawet jeśli organ miał odmówić wszczęcia postępowania czy też umorzyć postępowanie a nie orzekać o odmowie przywrócenia terminu to uchybienie nie miało znaczenia w sprawie, bowiem odmowa wszczęcia postępowania, umorzenie postępowania jak i odmowa przywrócenie terminu sprowadzają się do tego samego – wyłączenia możliwości przyznania skarżącej zasiłku celowego. Wobec powyższego nie sposób zgodzić się z Sądem, iż postępowanie organów jest dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. a tym samym wyprowadzono wadliwe wnioski prowadzące do stwierdzenia nieważności postanowień, a zatem można mówić o naruszeniu innych niż w art. 188 P.p.s.a. przepisów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, iż skoro organ wiedział, iż jest to termin prawa materialnego, to dlaczego nie powiadomił zainteresowanych pozbawiając w ten sposób pomocy i czy to postępowanie jest w porządku. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Należy zgodzić się z teoretycznymi rozważaniami Sądu I instancji co do przesłanki rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a która to przesłanka ma zastosowanie również w postępowaniu przed sądem administracyjnym na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Jednakże w niniejszej sprawie istnienie tej przesłanki nie jest tak oczywiste jak na to by wskazał Sąd I instancji. Nie budzi wątpliwości, iż termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu. Jednakże w sytuacji gdy wpłynął wniosek strony o jego przywrócenie rozważenia wymaga w jaki sposób należy się do niego odnieść. W niniejszej sprawie wniosek ten został rozpoznany i odmówiono jego uwzględnienia właśnie z uwagi na charakter terminu. Wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji w orzecznictwie prezentowany jest zarówno pogląd, iż do wniosku takiego należy się odnieść w rozstrzygnięciu merytorycznym sprawy, jak również stanowisko, że rozstrzyga się taki wniosek w trybie przepisów zawartych w K.p.a. Na stosowne orzeczenia powołano się w tym zakresie w skardze kasacyjnej. Tak więc kwestie procesowe ustosunkowania się do zgłoszonego wniosku o przywrócenie terminu materialnego są różnie interpretowane i w żadnym wypadku nie można uznać, iż dokonany przez organy wybór jednego ze sposobów aprobowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowił rażące naruszenie prawa, a więc przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy przy tym stwierdzić, iż reprezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd co do możliwości odmowy wszczęcia postępowania o przywrócenie terminu, bądź też umorzenie takiego postępowania jest całkowicie chybiony. Przede wszystkim wniosek o przywrócenie terminu jest wnioskiem incydentalnym w ramach postępowania o przyznanie zasiłku celowego i w związku z tym nie wszczyna żadnego nowego postępowania. Jeżeli nawet wniosek taki byłby wnioskiem samoistnym, to brak jest podstawy prawnej do odmowy wszczęcia postępowania wywołanego tym wnioskiem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tylko bowiem w ściśle określonych sytuacjach dopuszczają możliwość wydania odrębnego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 31 § 2; art. 149 § 3; art. 157 § 3). Również nie ma podstawy prawnej do umorzenia postępowania. Tak jak to wskazano wyżej wniosek o przywrócenie terminu ma charakter incydentalny i jest rozpoznawany w ramach postępowania o przyznanie zasiłku. W związku z tym stosownie do art. 123 K.p.a., jego rozpoznanie następuje w formie postanowienia. Natomiast zgodnie z art. 126 K.p.a. do postanowień nie stosuje się przepisu art. 105 K.p.a., tj. dot. umorzenia postępowania. Z tych wszystkich względów uznać należy, iż reprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko co do istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, a także co do trybu rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu prawa materialnego, nie jest prawidłowe i skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Ponieważ podstawa ta opiera się na naruszeniu przepisów postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny zastosować art. 188 P.p.s.a. i w związku z tym na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednakże ze względu na sytuację materialną M. S. uznał, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i na mocy art. 207 § 2 odstąpił od obciążenia kosztami postępowania kasacyjnego.