II SA/Łd 267/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy R. z dnia [...] znak: [...]. LS Postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działając z upoważnienia Wójta Gminy R., na podstawie art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070) oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. o przekazaniu sprawy według właściwości, postanowił odmówić M.S. przywrócenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą. Uzasadniając organ podał, iż w dniu 20 października 2008 r. strona wystąpiła do Wójta Gminy i Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia wniosku i przyznanie zasiłku w wysokości 1000 zł. Stosownie zaś do postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. wniosek o przedmiotowy zasiłek należało złożyć w terminie do dnia 10 października 2008 r., a wnioski złożone po tym terminie pozostawia się bez rozpoznania. Ponadto, organ wyjaśnił, że termin ten jest terminem prawa materialnego, do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące instytucji przywrócenia terminu. Podkreślił, iż nie ma również kompetencji do przedłużania terminu określonego w w/w rozporządzeniu. W zażaleniu na powyższe postanowienie M.S. podniosła, iż ze swej strony dopełniła wszelkich formalności, zgłosiła szkodę, która faktycznie wystąpiła, a gdyby miała świadomość upływu terminu to dopilnowałaby aby wniosek o zasiłek złożyć w odpowiednim okresie. Jedynie brak wiedzy o konieczności wystąpienia z takim wnioskiem w określonym terminie spowodował, iż nie został on złożony. Kończąc wskazała na winę urzędu, który wybiórczo informował rolników o przysługujących im uprawnieniach. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium powtórzyło, iż stosownie do § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r., wnioski o udzielenie pomocy w związku z suszą składa się w terminie do dnia 10 października 2008 r., zaś wnioski złożone po tym terminie pozostawia się bez rozpoznania. Wyjaśniło, iż wskazany termin jest terminem prawa materialnego, jego niedotrzymanie wiąże się z ujemnymi skutkami w postaci wygaśnięcia prawa do otrzymania pomocy. Z uwagi na taki charakter przedmiotowego terminu nie mają do niego zastosowania przepisy o przywróceniu terminu tj. art. 58 do art. 60 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stąd nie jest możliwe przywrócenie uchybionego terminu. Ustosunkowując się do argumentacji strony, przedstawionej w zażaleniu, organ podał, iż akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane są w dziennikach urzędowych, których zbiory prowadzone są przez urzędy terenowych organów administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego i dostępne są nieodpłatnie do powszechnego wglądu w miejscach do tego przeznaczonych, w siedzibach i godzinach pracy urzędu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. podniosła, iż jej zdaniem z uwagi na tak krótki okres, w jakim możliwe było skuteczne złożenie wniosku o zasiłek, organy administracji winny dołożyć wszelkich starań aby dotrzeć do jak największej liczby rolników, tym bardziej tych, którzy szkodę zgłosili. Skarżąca wyjaśniła, iż w Urzędzie Wojewódzkim w Ł. poinformowano ją o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie uchybionemu terminowi co uczyniła. Wyraziła niezadowolenie z funkcjonowania organów administracji, które winny pomagać rolnikom, a których działanie jest skuteczne wyłącznie jeżeli egzekwują od rolników określone należności publiczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność postanowienia w całości lub części. Stwierdzenie wydania postanowienia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Kontrolując niniejszą skargę, w tak zakreślonej kognicji, stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie organu odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, jakkolwiek nie z uwagi na zasadność zarzutów skargi. W ocenie składu orzekającego w mniejszej sprawie, doszło do rażącego naruszenia prawa, która to okoliczność, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., obligowała Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienie i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 w/w ustawy Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu prawnego, jeżeli zachodzi jedna z przyczyn wymienionych w art. 156 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a więc wystąpiła przesłanka opisana w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji stwierdza nieważność postanowienia, które zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wykształcone na tle powołanej normy prawnej orzecznictwo sądowe wskazuje, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym postanowieniem. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1032/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 368207). Przy ustaleniu cech rażącego naruszenie prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji (postanowień) administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji (postanowień) administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji (postanowień) ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 996/06, niepubl. dostępny w Lex nr 354687). W badanej sprawie organy administracji publicznej uznając, iż wniosek skarżącej nie może zostać załatwiony w oparciu o przepisy art. 58 – 60 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż termin na złożenie wniosku o przyznanie pomocy jest terminem prawa materialnego, do którego przywołane normy nie mają zastosowania, jednocześnie rozstrzygnął w oparciu o te właśnie przepisy. Niewątpliwie zaś proste zestawienie treści przepisu art. 58 Kpa, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, z treścią samego rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji, wskazuje na wzajemną sprzeczność. Na uwzględnienie zasługuje stanowisko organów administracji, iż wyznaczony w § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 roku, termin na złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej jest terminem prawa materialnego. Terminem prawa materialnego jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia (zmiany) decyzji (postanowienia) lub wyłączenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia). Istotne, iż jedynie w przypadku terminów procesowych możliwe jest uchronienie się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do dokonania czynności procesowej poprzez wniosek o jego przywrócenie. Przewidziana w art. 58, art. 59 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego instytucja przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, ma zastosowanie wyłącznie do terminów prawa procesowego. Zauważyć należy, iż organy administracji, obu instancji, również stały na tym stanowisku, jednakże ostatecznie wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organ I instancji powołał w podstawie prawnej art. 59 Kpa, zaś organ odwoławczy utrzymał w mocy to postanowienie. Kwestionując zatem prawidłowość zastosowania w sprawie niniejszej trybu dotyczącego przywrócenia terminu, o którym stanowią art. 58 – 60 Kpa, należy ocenić, iż organy administracji orzekając o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zasiłek celowy w związku z suszą rażąco naruszyły prawo. W tej sytuacji organ administracji po ustaleniu, iż strona wnioskuje o przywrócenie terminu, zakwalifikowanego jako termin prawa materialnego, winien umorzyć postępowanie w oparciu o przepis art. 105 § 1 Kpa, ze względu na brak przedmiotu rozstrzygnięcia. Postępowanie wszczęte wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zasiłek celowy w związku z suszą w 2008 roku nie może być bowiem zakończone rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, bo przywrócenie tego terminu nie jest dopuszczalne. Wykluczone więc jest wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu na podstawie art. 58 k.p.a. w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest przywrócenie terminu materialnego (wyrok WSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 381/07, niepubl., dostępny w Lex nr 303045). Art. 58 § 1 Kpa odnosi wyłącznie się do czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 23 maja 1995r., sygn. akt SA/Wr 2337/94, niepubl., dostępny w Lex nr 26916). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 Kpa. Samo ustalenie organu, iż do wniosku skarżącej nie mogą mieć zastosowania przepisy regulujące przywrócenie terminu obligowało organ odwoławczy do uchylenia w całości postanowienie organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania z wniosku skarżącej o przywrócenie terminu prawa materialnego. W świetle powyższego, Sąd zobowiązany był, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzec jak w sentencji. ar