I OSK 1155/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 632/23, w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Powiatu Gdańskiego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie w najem na czas określony, w trybie bezprzetargowym pomieszczeń budynku Powiatu Gdańskiego w P. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. Spółki z o.o. z siedzibą w J. na rzecz Rady Powiatu Gdańskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 632/23, oddalił skargę M. Spółki z o.o. z siedzibą w J., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na uchwałę Rady Powiatu Gdańskiego, zwanego dalej "Radą Powiatu", z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie w najem na czas określony, w trybie bezprzetargowym pomieszczeń w budynku Powiatu Gdańskiego w P. Od powyższego wyroku M. Spółki z o.o. z siedzibą w J. wywiodła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", oraz art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.) w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że uchwała nr [...] Rady Powiatu Gdańskiego z dnia [...] r. nie została podjęta z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa; 2. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez pominięcie ich przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Gdańskiego pod względem poszanowania konstytucyjnych zasad demokracji i sprawiedliwości społecznej oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu Gdańskiego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na uchwałę Rady Powiatu Gdańskiego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie w najem na czas określony, w trybie bezprzetargowym pomieszczeń w budynku Powiatu Gdańskiego w P. Sformułowano również wniosek o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2025 r. wskazała, że skarżąca wobec podjęcia przez Radę Powiatu zaskarżonej uchwały nie miała możliwości starania się o wynajęcie innego lokalu w tym samym budynku należącym do Powiatu Gdańskiego. Podkreśliła, że na 9 podmiotów medycznych wynajmujących pomieszczenia (lokale) w budynku w P. przy ul. [...] należącym do Powiatu tylko jeden został pominięty w zaskarżonej uchwale – to znaczy skarżąca. Wszystkie umowy najmu były zawarte na czas do dnia 30 czerwca 2023 r. Zgodnie z zasadą równości dostępu do mienia publicznego, należało w takiej sytuacji przeprowadzić przetarg na najem lokali, które Zarząd Powiatu zamierzał dalej wynajmować. Ogłoszenie przetargu na najem pozostałych lokali umożliwiłoby skarżącej przystąpienie do przetargu i złożenie oferty na najem innego lub innych z ośmiu pomieszczeń (lokali) w tym samym budynku, które zostały jednak przeznaczone do najmu w trybie bezprzetargowym, z pominięciem skarżącej. Tym samym – w ocenie skarżącej kasacyjnie – zaskarżona uchwała w sposób rażący naruszyła zasady równego dostępu do mienia publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Ich treść dowodzi, że skarżąca stoi na stanowisku, iż wyrażenie zgody na oddanie w najem na czas określony, w trybie bezprzetargowym pomieszczeń w budynku Powiatu Gdańskiego w P. przy ul. [...] narusza konstytucyjne zasady: równości wobec prawa, demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej oraz legalizmu. Stosownie do treści art. 37 ust. 4 u.g.n., zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Zgodnie natomiast z art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy o samorządzie powiatowym, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. Konstytucja RP w art. 32 formułuje zasadę równości oraz zasadę zakazu dyskryminacji. Zgodnie z tą regulacją, wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1) oraz nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Przepisy konstytucyjne ujmują zasadę równości jako nakaz traktowania sytuacji (podmiotów) podobnych w sposób podobny, a zarazem dopuszczenie traktowania sytuacji (podmiotów) odmiennych w sposób odmienny. Zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Bardziej złożone sytuacje powstają wtedy, gdy przepisy prawa pozostawiają organowi je stosującemu pewien margines uznania. Zasada równego traktowania oznacza wówczas zakaz różnicowania opartego na jakichkolwiek cechach nierelewantnych, a więc zakaz arbitralności działania władz publicznych. W tym znaczeniu zasada równości splata się bezpośrednio z konsekwencjami zasady państwa prawnego, stanowiąc jeden z elementów zasady ochrony zaufania obywatela do państwa. Nierówne potraktowanie podmiotów przynależnych do tej samej klasy oznacza, że doszło do wprowadzenia zróżnicowania. Tym samym punktem wyjścia musi być zawsze ustalenie, czy podmioty potraktowane niejednakowo rzeczywiście należą do tej samej klasy, a więc czy łączy je cecha podobieństwa. Uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie 2 u.g.n. ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu oddania w najem lokali w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego w odniesieniu do lokali przeznaczonych do najmu w ramach prowadzonej przez powiat gospodarki nieruchomościami (w rozumieniu art. 12 ust. 8 ustawy o samorządzie powiatowym). W tym sensie nie można zatem mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Powiat jako jednostka samorządu terytorialnego został został wyposażony w majątek. Nieruchomości stanowiące własność powiatu są składnikami majątku publicznego, którymi powiat dysponuje (zarządza) w celu realizacji swoich ustawowych zadań o charakterze publicznym. Oczywiście składniki tego mienia mogą być udostępniane w drodze cywilnoprawnej podmiotom zewnętrznym na cele komercyjne a dochód z tego tytułu także przeznaczany na cele publiczne. Niemniej pierwszeństwo ma przeznaczenie tych składników majątku publicznego bezpośrednio na realizację zadań własnych powiatu o charakterze publicznym. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, koreluje to z chronioną konstytucyjnie zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), w tym również w aspekcie dochodowym, wydatkowym i gospodarki budżetowej. Powody podjęcia uchwały, o której mowa w art. 37 ust. 4 u.g.n. są suwerenną sprawą organu stanowiącego, działającego na podstawie i w granicach prawa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zróżnicowania podmiotów posiadających (spełniających) tę samą cechę relewantną. Sytuacja faktyczna podmiotów, w stosunku do których podjęto uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w najem na czas określony, w trybie bezprzetargowym pomieszczeń w budynku Powiatu Gdańskiego w P. istotnie różniła się od sytuacji faktycznej skarżącej kasacyjnie. Lokale wynajmowane przez Powiat Gdański podmiotom zewnętrznym na podstawie umów obowiązujących do dnia 30 czerwca 2023 r. obejmowały łącznie powierzchnię 747,50 m2 w opisanym wyżej budynku. Powierzchnia ta była wynajmowana przez 9 najemców (w tym przez skarżącą kasacyjnie). Pomieszczenia dotychczas najmowane przez skarżącą kasacyjnie o powierzchni 143,10 m2 nie zostały przeznaczone przez Powiat Gdański do najmu w kolejnym okresie. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśniono, że pomieszczenia zajmowane dotychczas przez skarżącą kasacyjnie są planowane do na potrzeby własne, to jest na przeniesienie tam siedziby P. z budynku przy ul. [...]. Warunkiem podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy jest uprzednie przeznaczenie nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego (tu Powiat Gdański) jako jej właściciela do udostępnienia na cele komercyjne. Brak przeznaczenia konkretnej nieruchomości do wykorzystania na cele niepubliczne uniemożliwia podjęcie w tym zakresie przedmiotowej uchwały. W tym kontekście podmiot niepubliczny zainteresowany wykorzystaniem nieruchomości publicznej na swoje cele komercyjne nie ma roszczenia publicznoprawnego o podjęcie takiej uchwały nawet w przypadku, gdy – jak w rozpoznawanej sprawie – w poprzednim okresie był najemcą nieruchomości, która obecnie nie została przez jednostkę samorządu terytorialnego przeznaczona do wykorzystania na cele niepubliczne. Uchwała ta posiada bowiem charakter następczy i wykonawczy względem woli właściciela publicznoprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby w sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa, demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej oraz legalizmu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).