II SA/Gd 632/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. Spółki z o.o. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Powiatu Gdańskiego z dnia 24 marca 2023 r. nr LXII/452/2023 w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie w najem na czas określony, w trybie bezprzetargowym pomieszczeń w budynku Powiatu Gdańskiego w Pruszczu Gdańskim oddala skargę. Rada Powiatu Gdańskiego uchwałą z dnia 24 marca 2023 r. nr LXII/452/2023 działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1526), "zwanej dalej u.s.p.", oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", wyraziła zgodę na oddanie w najem w trybie bezprzetargowym na czas określony 5 lat tj. od 1 lipca 2023 r. do 30 czerwca 2028 r. pomieszczeń znajdujących się w budynku Powiatu Gdańskiego położonym przy ul. [...] w P., stanowiącym własność Powiatu Gdańskiego, o łącznej powierzchni 604,40 mkw na cele świadczenia usług medycznych na rzecz ośmiu wymienionych w uchwale podmiotów. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że została ona podjęta w związku z upływającym w dniu 30 czerwca 2023 r. terminem zakończenia umów najmu pomieszczeń znajdujących się w budynku Powiatu położonym przy ul. [...] w P. na rzecz podmiotów świadczących usługi medyczne. Wszyscy dotychczasowi najemcy złożyli wnioski o kontynuację dotychczasowych umów najmu. W budynku przy ul. [...] od wielu lat świadczone są usługi medyczne, przez co mieszkańcy Powiatu przyzwyczaili się do tej lokalizacji jako miejsca opieki medycznej. Przez wiele lat wynajmowania lokali, najemcy dostosowali pomieszczenia do swoich gabinetów, zabudowując je profesjonalnym sprzętem medycznym i rehabilitacyjnym. W związku z tym zawarcie umów w trybie bezprzetargowym pozwoli na zachowanie dotychczasowego charakteru nieruchomości z korzyścią zarówno dla mieszkańców Powiatu jak i dla dotychczasowych najemców. Wskazano również w uzasadnieniu, że Powiat nie uwzględnił jednego wniosku o przedłużenie umowy najmu lokalu o powierzchni 143,10 mkw z uwagi na planowane zaadaptowanie tego miejsca na potrzeby własne, tj. na przeniesienie tam siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z budynku przy ul. [...] Dotychczasowy najemca był o braku możliwości przedłużenia umowy najmu informowany już od roku 2020 na licznych spotkaniach, w pismach oraz przez Zarząd Powiatu Gdańskiego. Skargę na powyższą uchwałę wniosła M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, zaskarżając ją w całości, albowiem jej wniosek o przedłużenie umowy najmu nie został uwzględniony. Spółka wyjaśniła, że prowadzi pracownię rentgenowską w budynku, potocznie zwanym "[...]", mieszczącym się w P. przy ulicy [...]. M. jest najemcą lokalu o powierzchni 143,1 m2, mieszczącego się na parterze tego budynku. Zlokalizowane w nim są komórki organizacyjne: pracownia rentgenowska, gabinet USG i punkt pobrań. Obecna umowa najmu została podpisana 24 czerwca 2013 roku między Powiatem Gdańskim a poprzednikiem prawnym skarżącej spółki. Uwzględniając wcześniejsze umowy najem trwa od 19 maja 2006 roku. Pracownia ma ugruntowaną pozycję w wykonywaniu tych badań. W ostatnich dwóch latach poniesione zostały duże koszty związane z unowocześnieniem aparatu oraz remontem pomieszczeń. Łącznie z M. w budynku tym wynajmuje lokale na działalność medyczną dziewięć podmiotów. Skarżona uchwała Rady Powiatu wymienia tylko osiem podmiotów, wobec których Rada wydała zgodę na oddanie pomieszczeń w dalszy najem w trybie bezprzetargowym. Brak uwzględnienia M. w tej uchwale stanowi naruszenie prawa do równego traktowania i przejaw dyskryminacji. Spółka spełnia te same wymagania, co pozostali najemcy, których wnioski o przedłużenie najmu zostały uwzględnione. Starosta podczas posiedzenia Rady Powiatu w dniu 28 września 2023 roku odmówił poddania pod głosowanie Rady wniosku o przedłużenie umowy M. Tym samym Rada nie miała możliwości podjęcia decyzji co do Spółki, a wykluczenia spośród dotychczasowych najemców dokonał samodzielnie Zarząd Powiatu. Rada Powiatu nie wydała uchwały upoważniającej Starostę lub Zarząd do wykluczenia i odmowy prawa do przedłużenia najmu M. Spółka wskazała również, że podczas posiedzenia rady Powiatu Starosta wprowadził radnych w błąd o tym, że Spółka jest najemcą od 2021 r., kwestionując tym samym następstwo prawne wynikające z połączenia spółek. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zobowiązanie Rady Powiatu do podjęcia nowej uwzględniającej spółkę M. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej odrzucenie jako niemieszczącej się w zakresie właściwości sądów administracyjnych oraz z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżącej spółki, ewentualnie o oddalenie skargi. Rada Powiatu wskazała, że na posiedzeniu w dniu 27 października 2021 r. Zarząd Powiatu Gdańskiego zdecydował o wyłączeniu lokalu zajmowanego przez skarżącą z puli lokali przeznaczonych do dalszego wynajmu z uwagi na zamiar zaadoptowania ww. lokalu na potrzeby własne (przeniesienie siedziby Nadzoru Budowlanego). Jest to lokal najbardziej odpowiadający potrzebom własnym: usytuowany na parterze, z odpowiednim układem pomieszczeń. Stąd decyzja Zarządu o przeznaczeniu przedmiotowego lokalu na potrzeby własne. Skarżąca jest przedsiębiorcą, miała świadomość zawarcia z Powiatem umowy na czas określony. Co więcej, co najmniej trzy lata temu była informowana o braku woli kontynuowania umowy. Stąd posiadała dostatecznie dużo czasu na przeorganizowanie swojej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozpoznawana sprawa dotyczy aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela stanowisko Naczelnego Sąd Administracyjnego przedstawione w wyroku z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1564/17, wedle którego gmina jest również podmiotem prawa publicznego, przez co wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym (sprzedaż, najem czy dzierżawa), dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym. W gospodarowaniu tym gminę, w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego, ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w u.s.p. i u.g.n. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia, czy też skrępowania nimi gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. Jakkolwiek sama sprzedaż czy oddanie nieruchomości w najem są czynnościami cywilnoprawnymi opartymi na równorzędności stron, to jednak podejmowane w procedurze jej zawierania czynności organów z powołaniem na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sąd Administracyjnego: z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1696/20, z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2118/19 oraz z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2613/17). Poglądu tego nie zmienia w żaden sposób fakt, że zaskarżona uchwała dotyczy wynajmu konkretnie wskazanych lokali. Użyte w art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważnienie do wyrażenia zgody - a nie do określenia ogólnych zasad czy przypadków - wskazuje, iż uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Każdorazowe więc odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość (tak NSA w wyroku z 13 stycznia 2022 r., I OSK 690/19). Nie pozbawia to takiej uchwały charakteru aktu z zakresu administracji publicznej. W dalszym bowiem ciągu jest to akt abstrakcyjnym precyzujący stanowisko rady w kwestii związanej z materia określoną w art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. przekazaną do wyłącznej kompetencji rady powiatu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2007 r., II SA/Sz 591/07, wyrok WSA w Rzeszowie z 3 marca 2020 r. II SA/Rz 1372/19). Sąd uznał również, że skarżąca spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, skoro jej wniosek o przedłużenie umowy najmu nie został uwzględniony, czemu dano wyraz w uzasadnieniu tej uchwały. Wobec powyższego zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi nie został uwzględniony. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wyjaśnienia wymaga, że zaskarżona uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie w najem w trybie bezprzetargowym podjęta została na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. oraz art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z kolei zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. Sąd zauważa, że ani w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami (w szczególności w art. 37 u.g.n.), ani w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym ustawodawca nie wskazał żadnych kryteriów, którymi powinna kierować się rada powiatu wyrażając zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Taka sama sytuacja ma miejsce w przypadku wyrażenia przez radę powiatu zgody na zawarcie wymienionych wyżej umów na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Oznacza to, że w istocie ustawodawca pozostawił to swobodnemu uznaniu rady powiatu, co koreluje z chronioną konstytucyjnie zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), w tym również w aspekcie dochodowym, wydatkowym i gospodarki budżetowej. Podkreślić należy, że przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 stycznia 2010 r. nie odwołuje się już do art. 37 ust. 1 u.g.n. i nie uzależnia udzielenia zgody przez radę od spełnienia dodatkowych warunków. W efekcie nie ulega wątpliwości, że rada powiatu uzyskała większą swobodę w pełnieniu swoich funkcji w zakresie gospodarki powiatowymi nieruchomościami i może w każdym przypadku wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Co ważne, powody podjęcia takiej uchwały o odstąpieniu są suwerenną sprawą organu stanowiącego, działającego na podstawie i w granicach prawa. W niniejszej sprawie skarżąca spółka ubiegała się o przedłużenie umowy najmu pomieszczeń w budynku Powiatu Gdańskiego położonym przy ul. [...] w P., stanowiącym własność Powiatu Gdańskiego, która to umowa wygasła w dniu 30 czerwca 2023 r. Wniosek ten nie został uwzględniony z uwagi na planowane zaadaptowanie tego miejsca na potrzeby własne, tj. na przeniesienie tam siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Podkreślić należy, że samo ubieganie się o przedłużenie umowy najmu pomieszczeń nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym i nie upoważnia do wysuwania roszczeń wobec Powiatu o zawarcie takiej umowy. Ani przepis art. 37 u.g.n. ani żaden inny przepis prawa materialnego nie nakłada na publicznego właściciela nieruchomości obowiązku oddania jej w najem ani przedłużenia umowy najmu po jej wygaśnięciu. Nie rodzi też u nikogo uprawnienia do wystąpienia z żądaniem, aby nieruchomość została mu w najem oddana, nawet jeśli wcześniej na podstawie umowy najmu ją użytkował i poczynił związane z tym inwestycje. Podjęcie decyzji co do nieuwzględnienia wniosku skarżącej spółki o kontynuowanie najmu pomieszczeń po wygaśnięciu umowy najmu mieści się w uprawnieniach właścicielskich podmiotu publicznoprawnego i niezależnie od przyczyn tej decyzji, nie podlega kontroli sądowej. Skarżąca nie ma żadnych prawnych możliwości domagania się zawarcia kolejnej umowy najmu. Sąd może ocenić zaskarżoną uchwałę wyłącznie pod względem formalnym, tj. czy uchwała została podjęta w oparciu o właściwą podstawę prawną, czy wydał ją uprawniony organ, czy została ona uchwalona we właściwym trybie, czy rada nie przekroczyła swoich ustawowych kompetencji i nie wkroczyła w kompetencje zastrzeżone dla wójta/ burmistrza/ prezydenta miasta jako organu wykonawczego gminy, a także czy dana rada nie uchwaliła wcześniej zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została zgodnie z prawem. Zauważyć bowiem należy, że Rada Powiatu na mocy art. 37 ust. 4 u.g.n. posiada ustawowe kompetencje do wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu umowy dzierżawy nieruchomości. Z kolei na mocy art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. rada powiatu wyraża zgodę na zawarcie przez organ wykonawczy powiatu umowy najmu wchodzącej w jej zasób nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby Rada Powiatu Gdańskiego podjęła wcześniej uchwałę w przedmiocie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, wobec czego Starosta Gdański jest zobowiązany uzyskać zgodę Rady Powiatu Gdańskiego wyrażoną w formie uchwały na zawarcie tego typu umowy. Z treści uchwały wynika przy tym, że zawiera ona wszystkie wymagane prawem elementy, i stosownie do art. 13 ust. 1 u.s.p. zapadła zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Jedynie ubocznie Sąd wskazuje, że jak wynika choćby z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, skarżąca już w 2020 roku informowana była o braku możliwości przedłużenia umowy najmu, nie została zatem tą decyzją zaskoczona i miała możliwość odpowiedniego zabezpieczenia swoich interesów. Wbrew stanowisku strony skarżącej zawartemu w piśmie z dnia 13 września 2023 r., Sąd nie dostrzegł w tej sprawie konfliktu interesu Rady Powiatu i Starosty, który prowadziłby do wniosku, że reprezentacja Rady Powiatu przez Starostę prowadzi do pozbawienia tego organu prawa do ochrony sądowej. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.