I OSK 1696/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej stowarzyszenia "D." w W. i T. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1535/19 o odrzuceniu skargi stowarzyszenia "D." w W. i T. P. na uchwałę Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 31 sierpnia 2018 r., nr 253.XLVIII.2018 w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. T. P. i Stowarzyszenie "D." w W., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; "u.s.g.") oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 53 § 2a i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; "p.p.s.a."), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy Płoniawy-Bramura z 31 sierpnia 2018 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. w zw. z art. 695 § 1 k.c. poprzez jego błędne zastosowanie i przekroczenie maksymalnego czasu, na jaki może być zawarta umowa dzierżawy na czas oznaczony, nadto poprzez ustalenie treści stosunku zobowiązaniowego w sposób naruszający przepisy bezwzględnie obowiązujące i przyznanie dzierżawcy uprawnień niezgodnych z przepisami prawa. Nadto zarzucili naruszenie art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") w zw. z art. 13 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji gospodarowanie nieruchomościami objętymi uchwałą w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, to jest zaplanowanie wykorzystania nieruchomości w sposób niezapewniający zachowania ich w stanie niepogorszonym i przewidujący ich niewłaściwą eksploatację niezgodną z faktycznym społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, poprzez podjęcie nieracjonalnej decyzji dotyczącej wydzierżawienia nieruchomości znajdujących się na żyznych ziemiach klas 1-4 w otoczeniu bogatej fauny i flory z przeznaczeniem na utworzenie składowiska odpadów, co grozi pogorszeniem stanu działek wydzierżawionych i nieruchomości z nimi sąsiadujących. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi jest bowiem uchwała Rady Gminy Płoniawy-Bramura w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego Gminy Krasne i Gminy Płoniawy-Bramura na okres powyżej trzech lat oraz o wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Sąd ten podał, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 u.g.n. Zdaniem tego Sądu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., o wyrażeniu zgody na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym konkretnie oznaczonej nieruchomości nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego (wyrok NSA z 9 stycznia 1996 r., sygn. akt I SA 1289/95). Oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wyrok NSA z 21 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Rz 920/96). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Płoniawy-Bramura w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego Gminy Krasne i Gminy Płoniawy-Bramura na okres powyżej trzech lat oraz o wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, to niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Podjęcie takiej uchwały należy do sfery "dominium", a nie do sfery "imperium" gminy. Gmina w tej sprawie działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej. Zawarcie umowy dzierżawy oraz jej rozwiązanie przez gminę w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego gminy dokonywane jest w zakresie jej uprawnień cywilnoprawnych. Z art. 233 k.c. wynika, że użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać dokonując czynności cywilnoprawnych z innymi podmiotami. Może zatem zawierać umowy dzierżawy gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym gminy. Skoro zaskarżona uchwała dotyczy spraw majątkowych gminy i wywołuje skutki w sferze prawa cywilnego, a więc nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, to skargę na tę uchwałę jako niedopuszczalną Sąd ten odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli stowarzyszenie "D." w W. i T. P. reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości. Domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała rady gminy wydana na podstawie tego przepisu nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej i podejmowana jest w sferze "dominium" gminy, podczas gdy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących gospodarowania mieniem należy do spraw z zakresu administracji publicznej; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało niezasadnym wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi z uwagi na brak spełnienia wymogów formalnych dopuszczalności skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podczas gdy w sprawie nie wystąpiły przesłanki formalne do odrzucenia skargi, bowiem zaskarżona uchwała wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.g.n. jako należąca do spraw z zakresu administracji publicznej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że niniejsza sprawa nie mieści się w katalogu spraw należących do kognicji sądów administracyjnych, co skutkowało błędnym odrzuceniem skargi, podczas gdy zaskarżona uchwała Rady Gminy Płoniawy-Bramura jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej podlega kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne; 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie rozważenia całokształtu stanu faktycznego oraz prawnego sprawy w szczególności zaniechanie prawidłowej analizy treści zaskarżonej uchwały, co skutkowało wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi z uwagi na brak spełnienia wymogów formalnych dopuszczalności skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podczas gdy zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, wobec czego jest objęta zakresem przedmiotowym kontroli sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinęli powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Płoniawy-Bramura wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie procesowym z 15 lipca 2020 r. S. sp. z o.o. w K. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Płoniawy-Bramura z 31 sierpnia 2018 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości. Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje na pewne rozbieżności w zakresie oceny charakteru czynności organów gminy podejmowanych w odniesieniu do mienia komunalnego. Według jednego z poglądów czynności takie stanowią akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., albowiem dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym, które jest mieniem publicznym. Z kolei według drugiego ze stanowisk tego typu czynności organów gminy dotyczące wprawdzie gospodarowania mieniem komunalnym, ale odnoszące się do umów cywilnoprawnych (sprzedaży, najmu lub dzierżawy na okres do trzech lat), nie kwalifikują się do aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż pozostają wyłącznie w sferze właścicielskiej gminy (dominium), co wyłącza dopuszczalność skargi (por. orzeczenia w sprawach sygn. akt I OSK 2778/16, sygn. akt I OSK 1000/17 oraz sygn. akt I OSK 2789/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach: www.cbois.nsa.gov.pl). Argumenty przemawiające za pierwszym z tych stanowisk w istocie prezentuje i omawia jedna z uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z okresu sprzed reformy sądownictwa administracyjnego, tj. uchwała z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym: "uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". W jej uzasadnieniu Sąd przyjął, że: "podejmowanie przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży, ma wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości". Odwołując się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 27 września 1994 r., sygn. akt W. 10/93 (OTK 1994, cz. II, poz. 46) NSA podkreślił, że: "działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych.". Wskazać należy, że gmina czy inna jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem prawa cywilnego, ma osobowość prawną i działa przez swoje organy "w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie" (art. 38 k.c.), ale jest również podmiotem prawa publicznego i to właśnie ta cecha powoduje, że wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym (sprzedaż, najem czy dzierżawa), dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym. W gospodarowaniu tym gminę, w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego, w większym lub mniejszym stopniu ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania nimi gminy, podlega kontroli sądu administracyjnego. Prawdą jest, iż wykonując swoje zadania gmina działa zarówno jako nosiciel imperium przekazanego przez państwo, jak i jako podmiot przynależnego do niej mienia (dominium), jednak dwoistość ta nie może powodować, że pewne akty, czy czynności organów gminy tylko dlatego, że pozostają w sferze dominium nie będą podlegać kontroli sądowej. Podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W świetle art. 13 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. W myśl art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola zaskarżonej uchwały podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, niebędące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Charakter prawny aktów, o których w nim mowa, jest różnorodny. Wspólną ich cechą jest jednak to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. W tej sytuacji należy uznać, że niniejsza sprawa ma charakter administracyjny, bowiem mieści się w ramach publicznoprawnej działalności gminy z tej przyczyny, iż związana jest z dysponowaniem majątkiem gminy (co wynika z ww. przepisów u.g.n.). Należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że zawarcie umowy dzierżawy oraz jej rozwiązanie przez gminę w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego gminy dokonywane jest w zakresie jej uprawnień cywilnoprawnych. Podejmowane jednak w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały, zarządzenia) z powołaniem na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1564/17, LEX nr 2705146). W konsekwencji uznać należało, że nie było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.