I OSK 2613/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. i M.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 669/17 odrzucającego skargę E.K., M.K., W.W. i J.W. na zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 17 marca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nabycia nieruchomości w trybie przetargowym postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Po 669/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - odrzucił skargę E. K., M. K., W. W. i J.W. na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nabycia nieruchomości w trybie przetargowym, uznając, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji, przywołując treść art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r., poz. 446 z późn. zm., dalej: "u.s.g."), podniósł, iż przepis ten nie stanowi podstawy do zaskarżania wszelkich form działania organów gminy, lecz jedynie tych uchwał i zarządzeń, które dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca nie definiuje wprawdzie tego wyrażenia, niemniej przyjąć należało, że sprawami z zakresu administracji publicznej są sprawy odnoszące się do interesu publicznego, w szczególności realizowanie zadań publicznych lub innych obowiązków wprowadzonych przez ustawodawcę. Ponadto sprawy te powinny być załatwione w sposób władczy, przez jednostronną konkretyzację sytuacji prawnej danego podmiotu w drodze aktu organu gminy. W ten sposób organ administracji publicznej określa bowiem prawa i obowiązki podmiotów podlegających jego kompetencji. Podkreślono, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy wynika, że skarga z dnia 12 czerwca 2017 r. została wniesiona na zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., położonej w P. przy ul. [...], przeznaczonej do sprzedaży w trybie przetargu ustnego nieograniczonego. Treść tego aktu obejmuje informację o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży oraz zawiadomienie o ogłoszeniu i wywieszeniu tych danych we wskazanym miejscu. W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie z dnia [...] marca 2017 r. nie kształtuje zatem w sposób władczy sytuacji prawnej skarżących lub innych osób. Taki wniosek potwierdza również analiza art. 13 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm. – zwanej dalej: "u.g.n.") wymienionych w podstawie prawnej rozważanego zarządzenia. Przepisy te dotyczą bowiem sprzedaży nieruchomości publicznych, a zatem mają na celu realizację interesu prywatnego gminy jako podmiotu prawa cywilnego. Z powołanych przepisów wynika zarazem, że postępowanie, w ramach którego wydane zostało zarządzenie z dnia [...] marca 2017 r., kończy się, co do zasady, zawarciem umowy cywilnoprawnej, a nie wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu prawa administracyjnego. Mając więc na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że zarządzenie z dnia [...] marca 2017 r. nie dotyczy sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, tym samym wykluczone jest również wniesienie skargi na ten akt na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości, wnieśli E.K. i M.K.. Skarżący zarzucili Sądowi I instancji w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: - art. 101 ust. 1 u.s.g., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zarządzenie o przeznaczeniu nieruchomości stanowiącej własność gminy (w tym wypadku Miasta P.) do zbycia w trybie przetargu ustnego nieograniczonego nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego pojęcia prowadzić winna do wniosku, że czynności dotyczące administrowania przez gminy nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości, tj. mieniem publicznym, są czynnościami z zakresu administracji publicznej i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.; - art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 37 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepisy te regulują cywilnoprawne działania gminy, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów wskazuje, że wydanie przez organ gminy zarządzenia o wykazie nieruchomości przeznaczanych do zbycia w formie przetargu nieograniczonego jest działaniem o charakterze administracyjnoprawnym i dot. zakresu władztwa przyznanego jednostkom samorządu terytorialnego w ramach ich zadań własnych; - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - skutkowało błędnym przyjęciem, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta P. nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu w/w przepisu, rozstrzyganie skarg na nie nie należy do właściwości sądów administracyjnych i w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie skargi. W oparciu o powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie i obciążenie kosztami postępowania strony skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., położonej w P. przy ul. [...]a, przeznaczonej do sprzedaży w trybie przetargu ustnego nieograniczonego stanowi akt z zakresu administracji publicznej określony w art. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. podlegający kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, iż kontrola zaskarżonego zarządzenia podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie wyżej wskazanego przepisu. Sprawa ta ma charakter administracyjny bowiem mieści się ona w ramach publicznoprawnej działalności gminy, z tej przyczyny, iż związana jest z dysponowaniem majątkiem gminy. Przeznaczenie nieruchomości gminnej, a więc mienia publicznego, do sprzedaży, bądź wyłączenie z takiej sprzedaży, bez względu na tryb, w jakim owa czynność jest dokonywana, stanowi działanie z zakresu gospodarowania mieniem gminnym - publicznym i z tego powodu musi być traktowane, jako wykonywanie zadań administracji publicznej. Formalnie zarządzenie ma charakter wykonywania zadań publicznych gminy, czyli charakter administracyjny, natomiast czynnością cywilnoprawną byłaby sama sprzedaż nieruchomości. Podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd (głównie pod wpływem uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. W 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 44 i 46 oraz wyroku Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. OSA 1/99, publ. ONSA1999/4/109), w których Trybunał i Sąd opowiedziały się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej", zawartego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Trybunał zwrócił uwagę, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. Z kolei w uzasadnieniu uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 52) wskazano, iż decydowanie o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży na etapie konstruowania wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, jest niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem samej czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 52). W oparciu o powyższe rozważania uznać należało, iż zaskarżone przez E.K., M. K., W. W. i J.W. zarządzenie Prezydenta Miasta P. mieści się w pojęciu aktu podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a tym samym mogło być przedmiotem skargi wnoszonej na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zarządzenie to zostało podjęte przez upoważniony organ gminy w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Zaś pod pojęciem gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości mieści się m. in. zbywanie nieruchomości wchodzącym w skład gminnego zasobu. Zgodnie z art. 35 ust. 1 zd. 1 u.g.n., właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Z kolei przez "właściwy organu" u.g.n. rozumie m. in. organ wykonawczy gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy (por. art. 4 pkt 9 u.g.n.), a więc Prezydenta Miasta. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, nie można było przyjąć, iż ustalenie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży kreuje stosunek cywilnoprawny. Jak wynika bowiem z ugruntowanego orzecznictwa jest wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej przez gminę (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2466/11; 20 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 659/13; 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1015/13; 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2269/13 [w:] CBOSA). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Odnosząc się zaś do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, stwierdzić trzeba, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz. 23).